VII SA/Wa 220/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Dorota Bartelik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2008r. sprawy ze skargi Starosty [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę w wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę skargę oddala Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] października 2007 r., znak [...], działając na podstawie art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.) oraz art. 123 § 1 k.p.a., wymierzył Staroście [...] karę w wysokości 6 500 (sześć tysięcy pięćset) zł, za 13 dni zwłoki w wydaniu decyzji z dnia [...] września 2007 r., znak [...] zmieniającej decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., Nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego z przyłączami (...) wraz z ogrodzeniem i utwardzeniem działki w D. gm. S. na działce nr geod. [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że do przedmiotowej sprawy zastosowanie ma art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane w zakresie obliczenia terminu załatwienia sprawy. Organ I instancji ustalił, że wpływ wniosku o pozwolenie na budowę nastąpił w dniu [...] lipca 2007 r., a zatem 65-dniowy termin załatwienia sprawy upłynął w dniu [...] września 2007 r., natomiast decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę została wydana w dniu [...] września 2007 r., czyli 19 dni po wskazanym terminie. Czas podlegający odliczeniu z powodu wezwania inwestora do usunięcia braków wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wynosi 6 dni, licząc od dnia wysłania wezwania, tj. [...] września 2007 r. do dnia uzupełnienia wniosku, tj. [...] września 2007 r. Wojewoda podniósł, że odliczenie następuje na podstawie art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. Po odliczeniu od 19 dni przeterminowania 6 dni związanych z wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych wniosku, ustalono, że wydanie decyzji nastąpiło z 13-dniowym opóźnieniem. Wobec ustalonej ustawowo stawki 500 zł kary za każdy dzień zwłoki łączny wymiar kary za zwłokę w rozstrzygnięciu sprawy pozwolenia na budowę wyniósł zatem 6 500 zł (13 dni x 500 zł). Na powyższe postanowienie złożył zażalenie Starosta [...], wnosząc o uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia i umorzenie postępowania. W zażaleniu wskazano, iż - wbrew ustaleniom dokonanym przez Wojewodę - początek biegu terminu określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego stanowi dzień, w którym wpłynął kompletny pod względem formalnym wniosek, tj. dzień [...] września 2007 r. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę może być wydane temu, kto złożył między innymi oświadczenie o posiadanym prawie do Sygn. akt VII SA/Wa 220/08 dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem Starosty, jeśli oświadczenie jest wadliwe, wzywa się inwestora, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., do jego uzupełnienia w terminie 7 dniu, informując, że nieusunięcie tego braku spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. Jednoznacznie z tego przepisu wynika, że podjęcie rozpatrywania niekompletnego wniosku jest niedopuszczalne, więc bieg terminu 65 dniu rozpoczyna się w momencie, gdy wniosek jest kompletny. W ocenie składającego zażalenie, decyzja z dnia [...] września 2007 r. zmieniająca decyzję o pozwoleniu na budowę została wydana w ciągu 17 dni od momentu, gdy wniosek inwestora spełnił wszystkie wymogi. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r., znak [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia Starosty [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że prawidłowo organ I instancji zastosował art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. z 2004 r., Nr 93, poz. 888) oraz określił początek biegu terminu, wynikającego w/w przepisu na dzień [...] lipca 2007 r., kiedy do organu wpłynął wniosek inwestora. Decyzja w przedmiotowej sprawie została wydana w dniu [...] września 2007 r., czyli po upływie 84 dni od dnia wpływu wniosku. Organ wyjaśnił, że odliczenie od czasu trwania postępowania 65 dni przewidzianych w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane na załatwienie sprawy oraz 6 dni w związku z wezwaniem w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wskazuje, iż prowadząc przedmiotowe postępowanie Starosta [...] przekroczył o 13 dni termin wynikający z przepisu art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego, wobec ustalonej ustawowo stawki 500 zł kary za każdy dzień zwłoki, łączny wymiar kary za zwłokę w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy wynosi 6 500 zł. W odniesieniu do argumentów zawartych w zażaleniu, dotyczących początku biegu terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, organ stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie, gdyż skarżący niewłaściwie przyjął, iż data złożenia przez inwestora kompletnego pod względem formalnym wniosku stanowi początek biegu ww. terminu. Skargę na powyższe postanowienie wniósł Starosta [...], zarzucając naruszenie art. 35 ust. 6 i 8 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem skarżącego przepis art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane nie kreuje Sygn. akt VII SA/Wa 200/08 odrębnego stosunku administracyjnoprawnego między organem właściwym w sprawie pozwolenia na budowę a organem wyższego stopnia, ponieważ sankcja, o której mowa w tym przepisie, jest integralnie związana ze sprawą o pozwolenie na budowę i prawem strony do załatwienia sprawy w określonym terminie. Oznacza to, że wymierzenie kary organowi, który nie wydał w terminie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, na podstawie art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane jest rozstrzygnięciem kwestii wynikającej w toku postępowania przybierającym postać postanowienia. Skoro zatem postanowienie o nałożeniu grzywny jest wydawane w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, to wydanie przez organ tj. Starostę [...] decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę, która kończy postępowanie w sprawie uniemożliwia wydanie postanowienia o wymierzeniu kary. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skargę należało oddalić, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270, ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżony akt administracyjny nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W pierwszym rzędzie odnieść się należy do zarzutu skargi, w której podniesiono, że sprawa wymierzenia kary organowi, który nie wydał w zakreślonym przez prawo czasie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę jest rozstrzygnięciem kwestii wpadkowej powstałej w toku sprawy głównej, co powoduje, że postanowienie takie można wydać jedynie w toku takiego postępowania, a nie już po jego zakończeniu tj. po wydaniu ostatecznej decyzji kończącej sprawę. W kwestii tej pojawiały się różne poglądy w orzecznictwie jak też w piśmiennictwie prawniczym. W jednym z orzeczeń wydanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego (w którym na Sygn. akt VII SA/Wa 200/08 rozstrzygnięcie organu w sprawie nałożenia kary nie przysługiwał żaden środek odwoławczy) Naczelny Sąd Administracyjny, w sprawie dopuszczalności skargi, zajął stanowisko, że rozstrzygnięcie organu nakładające karę nie kreuje odrębnej sprawy administracyjnej. Jednakże w glosie do tego orzeczenia, w odniesieniu do nowego brzmienia przepisu, zajęto stanowisko przeciwne Autor glosy, odnosząc się do znaczenia nowelizacji art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, którą wprowadzono do przepisu środek odwoławczy, wskazał, iż nowelizacja ta "mogła zmierzać zarówno ku doprecyzowaniu (wyjaśnieniu) charakteru prawnego aktu, który stanowił kwestię problematyczną na tle pierwotnego brzmienia tego przepisu, jak i w kierunku jedynie przyznania adresatowi orzeczenia środka prawnego służącego na drodze administracyjnej". Analizując różnice instytucji zawartych w art. 37 k.p.a. i art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego autor glosy doszedł do wniosku, że "procedura wpadkowa zmierzająca do wydania orzeczenia o nałożeniu kary nie tylko nie jest bezprzedmiotowa po zakończeniu związanego z nią postępowania w sprawie pozwolenia na budowę ("głównego"), lecz wręcz musi toczyć się po jego uprzednim zamknięciu, ponieważ tylko wtedy istnieje możliwość ustalenia rozmiaru zwłoki, a tym samym wysokości należnej kary. Implikuje to wniosek, według którego orzeczenie (postanowienie) o wymierzeniu organowi kary za przekroczenie terminu wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę zapada poza tokiem administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego, a zatem z pewnością nie stanowi typowego postanowienia procesowego. Wobec tego również procedura zwieńczona podjęciem takiego aktu ma charakter odrębny od postępowania w przedmiocie pozwolenia budowlanego. Tym samym teza glosowanego postanowienia NSA zasługuje na odrzucenie jako niesłuszna." Por. Bartosz Majchrzak Glosa do postanowienia NSA z dnia 30 września 2005 r., II OSK 989/05. GSP-Prz.Orz.2007.1.3, Lex nr 59404. Zdaniem Sądu, w stanie prawnym obecnie obowiązującym, tezy zawarte w glosie należy podzielić. Wprawdzie, dla jednoznacznego odczytania treści art. 35 ust. 6-8 Prawa budowlanego jako przepisów o charakterze nadzorczym, może budzić wątpliwość interpretacyjną ich umieszczenie w obrębie art. 35, regulującego merytoryczne zadania organu w sprawie budowlanej, jednakże na uwadze trzeba mieć, że przepisy te powstały w drodze nowelizacji. Odrębne zredagowanie przepisów dotyczących wymierzenia kary organowi zapewne nie pozostawiałoby już żadnych wątpliwości interpretacyjnych dla uznania ich nadzorczego, a więc odrębnego procesowo charakteru. W istocie jednak przepisy te, taki właśnie charakter obecnie Sygn. akt VII SA/Wa 220/08 posiadają. W oparciu o stan faktyczny i prawny zakończonej sprawy administracyjnej w sprawie pozwolenia na budowę powstaje nowa odrębna relacja administracyjnoprawna, której przedmiotem jest podjęcie przez organ wyższego stopnia rozstrzygnięcia co do wymierzenia kary organowi, który wydał decyzję z przekroczeniem terminu określonego w ustawie. Wymierzenie tej kary pozostaje bez żadnego związku z prawami czy obowiązkami inwestora, którego sprawę związaną z udzieleniem pozwolenia odrębnie rozstrzygano. Inwestorowi, w toku postępowania przysługiwały zwykłe środki zwalczania bezczynności organu w oparciu o przepisy art. 35 - 37 k.p.a., w tym możliwość wyznaczenia dodatkowego terminu przez organ wyższego stopnia. Z treści art. 35 ust. 6-8 Prawa budowlanego nie można wyprowadzić bowiem wniosku, że przepisy te wyłączają środki ochrony praw strony wynikające z art. 35 - 37 k.p.a. Przeciwnie, za odrębnością regulacji art. 35 ust. 6-8 Prawa budowlanego może przemawiać dodatkowo to, że w ust. 8 tego przepisu powtórzono na użytek postępowania nadzorczego in extenso treść art. 35 § 5 k.p.a. Postępowanie w sprawie wymierzenia kary jest wszczynane z urzędu przez organ wyższego stopnia, a nie na wniosek inwestora, który zresztą w postępowaniu takim nie bierze udziału ze względu na brak interesu prawnego w wymierzeniu organowi kary. Strona jest oczywiście zainteresowana uzyskaniem pozwolenia na budowę w terminie określonym przez prawo, lecz, jak powiedziano wcześniej, realizacji tego uprawnienia służą środki ochronne przewidziane przez art. 35-37 k.p.a. Można też dodać, że służy temu samemu celowi również zagrożenie wymierzenia kary organowi za niewydajnie decyzji w terminie. Zagrożenie sankcją w postaci kary za opóźnienie realizuje jednak już sam przepis ustawy, a nie akt wymierzenia kary, który jest jedynie skutkiem tej sankcji, jeżeli zajdą okoliczności podane w omawianym przepisie. Z wymienionych wyżej względów zarzuty skargi odnoszące się do poglądu, iż postępowanie w sprawie wymierzenia kary jest częścią postępowania głównego, co tez miałoby prowadzić do takiego skutku, iż postanowienie o wymierzenie kary może zostać wydane jedynie przed wydaniem decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, należało uznać za nietrafne. W odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi, w tym oceny przez organy prowadzące postępowanie w sprawie wymierzenia kary, zgodzić się należy z wnioskami zawartymi w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w zakresie wyliczenia terminów, za przekroczenie których należało wymierzyć karę organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Sygn. akt VII SA/Wa 220/08 Z procesowego punktu widzenia administracyjne postępowanie jurysdykcyjne, tym przypadku postępowanie w sprawie zmiany decyzji udzielającej pozwolenie na budowę, otwiera prawidłowo sformułowany wniosek. Zważyć należy, że w postępowaniu budowlanym mają zastosowanie zarówno przepisy procesowe szczególne jak i ogólne przepisy zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego. Powstaje wówczas problem w rozróżnianiu wzajemnego oddziaływania procesowych norm ogólnych i szczególnych funkcjonujących w prawie budowlanym. Jednym z takich zagadnień jest moment wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji udzielającej pozwolenie na budowę a także reakcja organu na złożony wniosek. Zgodnie z zasadami ogólnymi, postępowanie administracyjne otwiera niewadliwy formalnie wniosek złożony przez legitymowany do tego podmiot. Art. 61 § 1 k.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z § 3 w/w artykułu wynika, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Na gruncie Prawa budowlanego pojawia się problem z zastosowaniem art. 64 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Treść tego przepisu zestawiona z brzmieniem art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego może budzić wątpliwości. Rzecz w tym, iż w art. 35 ust. 1 do którego odwołuje się ust. 3, pomieszczono obowiązki organu, które dotyczą zarówno materialnych jak i formalnych aspektów sprawy. Niewątpliwie takie czynności organu jak sprawdzenie zgodności zmiany zatwierdzonego projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także z wymaganiami ochrony środowiska określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia są czynnościami organu o charakterze merytorycznym, wykonywanymi po wszczęciu postępowania, wobec czego art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego będzie miał do takich czynności zastosowanie. Podobnie merytoryczny charakter ma też sprawdzenie zgodności z przepisami projektu zagospodarowania działki lub terenu. Uwzględniając sformułowanie zawarte w ust. 1 art. 35 Prawa budowlanego, że sprawdzenia te są dokonywane przed wydaniem pozwolenia budowlanego, zasadny jest wniosek, że treść ust. 3 odnosi się wyłącznie do Sygn. akt VII SA/Wa 220/08 wad materialnych przedłożonej przez inwestora dokumentacji, a więc takich, które mogą być sprawdzane i dostrzeżone jedynie na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania. Przepis ust. 3 nie wspomina o uzupełnianiu braków formalnych (których usunięcie jest reakcją na wezwanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a.) a o nieprawidłowościach wynikających z wad ujętych w treści ust. 1 art. 35 Prawa budowlanego. Nie można też rozpatrywać kwestii proceduralnych związanych z zastosowaniem omawianego przepisu z pominięciem treści art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego określającego, jakie dokumenty należy do wniosku dołączyć. Wymienione tam wymagania, określające nawet liczbę załączników, mają charakter formalny, gdyż określają, jakie dokumenty mają zostać przez inwestora dołączone do wniosku. Jak wynika z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli wniosek nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni. Wezwanie do usunięcia braków w tym trybie odbywa się jeszcze przed wszczęciem postępowania, a zatem jeszcze przed terminem, w którym może zacząć działać art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, gdyż zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 123 § 1 k.p.a. postanowienie (również w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego) może być wydane jedynie w toku postępowania, a więc po jego skutecznym wszczęciu, czyli po złożeniu przez inwestora kompletnego i niewadliwego formalnie wniosku, który nadaje się do badania merytorycznego. Nie ma też powodów, aby twierdzić, że np. wezwanie do usunięcia braku polegającego na niedołączeniu oświadczenia o prawie do gruntu albo dołączeniu niewystarczającej liczby egzemplarzy projektu budowlanego, czy też udokumentowania legitymacji strony, albo przedłożenia właściwego pełnomocnictwa, miało się odbywać w innym trybie niż art. 64 § 2 k.p.a. Organ administracji publicznej po zarejestrowaniu wpływającej sprawy oznacza datę wpływu pisma, sprawdza liczbę załączników, uiszczenie stosownych opłat, a następnie pismo jest w oceniane pod względem formalnym przez porównanie treści wniosku, a także złożonych załączników z wymaganiami przepisów mającymi zastosowanie w sprawie. Jest to czynność organu poprzedzająca podjęcie decyzji co do dalszego biegu sprawy w tzw. postępowaniu gabinetowym, bez udziału stron i osób trzecich. Na tym też etapie badane są okoliczności związane z prawidłowym wylegitymowaniem się przez podmiot składający wniosek, prawidłowością udzielonych Sygn. akt VII SA/Wa 200/08 pełnomocnictw, opatrzeniem wniosku i załączonych pism datami, podpisami itp. Te wszystkie czynności mogą prowadzić do wniosku, iż w pismach lub załącznikach występują braki formalne lub też, że niektórych załączników wymaganych przez prawo nie dołączono. Bez uzupełnienia takich braków organ nie jest uprawniony do podejmowania dalszych kroków bez obawy naruszenia prawa, np. wszczęcia sprawy na wniosek nieuprawnionego reprezentanta osoby prawnej lub wadliwie ustanowionego pełnomocnika procesowego, a także niezawiadomienia właściwych stron itp. Skutkiem uzupełnienia braku formalnego w terminie 7 dni, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. będzie wszczęcie postępowania w sprawie zatwierdzenia zmiany projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z datą wpływu wniosku, pomimo iż w tej dacie był on dotknięty takim brakiem. Wobec jednoznacznej treści art. 61 § 3 k.p.a., iż datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, nie sposób przyjąć innego rozwiązania. Konsekwentnie przyjąć trzeba, że w sytuacji odwrotnej, tj. niewykonania wezwania do uzupełnienia braków formalnych, nieuzupełniony, a więc wadliwy formalnie wniosek, nie wywołuje skutku w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego, organ nie wydaje wówczas żadnego aktu administracyjnego, lecz zwraca wniesione pisma nadawcy, któremu pozostaje wówczas ewentualna obrona swoich praw na drodze zażalenia na bezczynność organu. Powyższy wywód był niezbędny, gdyż wynikają z niego procesowe wnioski w odniesieniu do liczenia terminu do wydania pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od daty wpływu wniosku. Do terminu, o którym mowa w art. 35 k.p.a., jak i w ust. 6 art. 35 Prawa budowlanego, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 ust. 8). Organ rozpatrujący sprawę prawidłowo zatem ocenił, że do wszczęcia postępowania doszło w dacie złożenia wniosku, oraz że czas potrzebny na usuniecie jego braków formalnych, a powstałych z winy strony, należy - zgodnie z dyspozycją ust. 6 w/w przepisu - odliczyć od biegu terminu, od którego zależy wymierzenie organowi kary. Nie jest zatem dopuszczalne przyjmowanie założenia, że postępowanie wszczęło się dopiero w dacie złożenia niewadliwego wniosku. Gdyby tak było, organ mógłby nawet w 64-tym dniu od wpływu wniosku, kiedy to wnioskodawca nie może jeszcze skutecznie zarzucić mu bezczynności (a nawet może nie mieć świadomości, że Sygn. akt VII SA/Wa 220/08 postępowanie w istocie się nie toczy), wysłać wezwanie do uzupełnienia braków, ustalając tym samym własny sposób liczenia terminu na załatwienie sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.