I OSK 1123/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędziowie NSA Irena Kamińska del.WSA Maria Werpachowska Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 140/08 w sprawie ze skargi R.S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy na rzecz R. S. kwotę 137 (sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 140/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę R. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Komendanta Miejskiego Policji w Bydgoszczy z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], odmawiająca przyznania R. S. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Odmowę organy uzasadniły tym, że R. S. dobrowolnie zrzekł się prawa do zajmowanego lokalu, przyznanego decyzją z dnia [...] grudnia 1991 r. wyprowadzając się do teściowej, z kolei R. S. podniósł w postępowaniu, że przyznany mu lokal o pow. mieszkalnej 18,04 m2 nie spełniał norm zaludnienia, a także był w złym stanie technicznym i sanitarnym. Wojewódzki Sąd podniósł, iż bezsporne jest, że R. S. [...] grudnia 1996 r. opuścił lokal przydzielony decyzją i z żoną i dwójką dzieci przeprowadził się do teściowej, tym samym zaszła przesłanka, o której mowa w § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 200, poz. 918 ze zm.) do odmowy przyznania równoważnika. Zdaniem Sądu z ww. przepisu nie wynika, aby mógł on mieć zastosowanie tylko wtedy, gdy przydzielony lokal odpowiada normom, bowiem rozporządzenie to stanowi kompletną regulację w kwestii przyznawania równoważnika i nie ma potrzeby odwoływania się do norm dotyczących zasad przydziału lokali, jak sugerował skarżący, podnosząc, że do opuszczenia lokalu zmusiły go także względy sanitarne i bezpieczeństwa (brak osobnej łazienki, zły stan techniczny, niebezpieczne sąsiedztwo). Reprezentowany przez radcę prawnego, R. S. wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy i zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez wadliwe dokonanie kontroli decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. utrzymującej w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Bydgoszczy nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. o odmowie przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, uzasadnienie podstawy kasacyjnej: § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.) nie obejmuje sytuacji zrzeczenia się lub utraty praw do lokalu mieszkalnego niespełniającego norm zaludnienia i nieznajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym, a mimo to Sąd pierwszej instancji nie dokonał korekty decyzji opartej na zapatrywaniu przeciwnym. Skarżący wywodzi przy tym swoje przekonanie z wcześniejszych wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególności z dnia 26 października 2006 r. sygn. I OSK 1392/05, niepubl. oraz z dnia 24 sierpnia 2005 r. OSK 1872/04, opubl. System Informacji Prawnej, Lex pod nr 191811. 2) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wadliwej podstawy prawnej i jej wadliwe wyjaśnienie, uzasadnienie podstawy kasacyjnej: Nie sposób założyć, że zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej i jej wyjaśnienia, ale bazujących na wadliwej wykładni przepisów jest z tym przepisem zgodne. W przepisie tym bowiem nie chodzi o przedstawienie jakiekolwiek podstawy prawnej i wyjaśnienia, lecz norm prawnych ustalonych niewadliwie. Uzasadnienie wyroku jest wynikiem procesu myślowego sędziów i ujawnia błędy rozumowania, które doprowadziły do wydania zaskarżonego wyroku, a tym samym miało istotny wpływ na wynik sprawy. 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez oddalenie skargi na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Bydgoszczy nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. o odmowie przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, uzasadnienie podstawy kasacyjnej: Sądy administracyjne sprawując kontrolę działalności administracji publicznej stosują środki określone w ustawie. Sąd pierwszej instancji błędnie dokonując wykładni przepisów prawa materialnego – wadliwie przeprowadził kontrolę działalności Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy i w konsekwencji zastosował nieodpowiedni środek wymieniony w art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podlega przecież uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi decyzja, która narusza prawo materialne, w sposób – jak w niniejszej sprawie – mający wpływ na wynik sprawy. W ocenie skarżącego, Sąd pierwszej instancji zobowiązany był skargę uwzględnić. W ocenie strony skarżącej z powyższych podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia wypływa bezpośredni ich związek z treścią zaskarżonego wyroku, wyrażający się następującą zależnością – gdyby nie doszło do wymienionych wyżej naruszeń, nie zostałby wydany zaskarżony, wadliwy wyrok – stąd wniosek strony skarżącej o istotnym wypływie wymienionych wyżej naruszeń przepisów postępowania na zaskarżony wyrok. II. Naruszenie prawa materialnego: – art. 92 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) oraz § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.) w związku z art. 95 ust. 1 i art. 88 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, w związku z § 1 ust. 1 pkt 1, § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i w związku z § 2 pkt 1, § 3, § 1 ust. 1 i § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.), poprzez błędną ich wykładnię – uznanie, że utrata lub zrzeczenie się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego jako negatywna przesłanka przyznania równoważnika za brak lokalu odnosi się do sytuacji zrzeczenia się lub utraty praw do jakiegokolwiek lokalu mieszkalnego przydzielonego w drodze decyzji administracyjnej stronie, uzasadnienie podstawy kasacyjnej: Podstawę prawną przyznania funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego stanowi art. 92 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. Powyższe jest uzasadnione tym, iż prawo do równoważnika pieniężnego, o jakim mowa w art. 92 ust. 1 ustawy jest formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego przewidzianego w art. 88 ustawy. Nie ma podstaw do przyjęcia, iż w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji mowa jest o innym pojęciu lokalu mieszkalnego niż w art. 88 tejże ustawy. Policjant nie posiada lokalu mieszkalnego w rumieniu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, jeżeli posiadany przez niego lub jego małżonka lokal mieszkalny nie odpowiada m.in. przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu odnosi się do sytuacji zrzeczenia się lub utraty praw do lokalu mieszkalnego spełniającego normy zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę kasacyjną należało uznać za posiadającą usprawiedliwione podstawy. Z § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.), dalej "rozporządzenie", wynika, że równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się, jeżeli policjant w służbie stałej utracił lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu, o których mowa w ust. 1. Z kolei ust. 1 tego paragrafu, do którego odwołuje się cyt. przepis wymienia lokale i domy, których brak stanowi przesłankę przyznania równoważnika. Dla niniejszej sprawy ważny jest pkt 1 ust. 1 § 1 rozporządzenia, który wśród lokali wymienia przydzielony na podstawie decyzji administracyjnej. Z przepisów tych Wojewódzki Sąd wyprowadza wniosek, że jest to regulacja kompletna w zakresie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, podczas gdy skarżący uważa, że konieczne jest odwołanie się również do przepisów regulujących zasady przyznawania lokali mieszkalnych. Rację należy przyznać skarżącemu. Z rozdziału 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277), dalej "ustawa", wynika prawo policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego (art. 88 ust. 10). Prawo to realizuje się albo przez przydział lokalu mieszkalnego decyzją administracyjną, albo przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu, albo przez pomoc finansową na uzyskanie lokalu, przy czym wszystkie te formy prawa do lokalu służą, gdy policjant lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego. Z art. 88 ust. 1 ustawy wynika, że przy przyznaniu prawa do lokalu mieszkalnego uwzględnia się członków rodziny i ich uprawnienia wynikające z przepisów odrębnych, co oznacza, że o wypełnieniu tego uprawnienia policjanta można mówić wówczas, gdy zapewniony mu zostanie lokal odpowiadający normom w zależności od liczby członków rodziny. Skoro prawo do lokalu zamiennie realizuje się przez przyznanie pomocy lub równoważnika za brak lokalu, to oczywiste jest, że zarówno jedna, jak i druga forma jest spełniona gdy obejmuje normy służące z racji liczby członków rodziny. Nie można zatem § 1 rozporządzenia czytać w oderwaniu od przepisów ustawy, skoro w jego ust. 1 pkt 1 mówi się o lokalu przydzielonym decyzją, a w ust. 2 pkt 1 ustawie lub zrzeczeniu się prawa do lokalu, o którym mowa w pkt 1. Lokal przydzielony na podstawie decyzji administracyjnej to taki, który realizuje prawo policjanta, o którym mowa w art. 88 ust. 1 ustawy, tj. odpowiadający normom zaludnienia, zatem z uwzględnieniem liczby członków rodziny. Gdyby taki wymóg nie obowiązywał to nie byłaby potrzebna regulacja dot. norm, członków rodziny i ich uprawnień. W niniejszej sprawie istotnie bezsporne jest, że R. S. otrzymał przydział lokalu na podstawie decyzji administracyjnej, przy czym już przy przydziale nieodpowiadający normom. Na takie rozwiązanie wyraził zgodę, przyjmując lokal, choć nie można powiedzieć, że jego prawo wynikające z art. 88 ust. 1 ustawy zostało zrealizowane w sposób odpowiadający temu przepisowi. Bezsporne jest również, że z przydzielonego decyzją lokalu wyprowadził się zmuszony różnymi warunkami (powierzchnia, stan sanitarny, otoczenie). W takiej sytuacji, gdy wystąpił o przyznanie równoważnika za brak lokalu nie można było stanąć na stanowisku, że zrzeczenie się lokalu nieodpowiadającego prawu policjanta, wynikającemu z art. 88 ust. 1 ustawy, automatycznie pozbawia go prawa do równoważnika. Rozporządzenia bowiem, które jest aktem wykonawczym do ustawy nie można czytać bez odwołania się do zasad z niej wynikających. Nie ustanawia ono bowiem odrębnych zasad, a tylko wypełnia regulacje ustawowe. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).