II SA/Wr 45/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędziowie WSA Andrzej Cisek, NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca), Protokolant Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2008r. sprawy ze skargi K. K. – prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą A. w N. R. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wybudowania elektroenergetycznej linii napowietrznej oddala skargę. Decyzją z dnia [...]. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek skarżącego K.K. , prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A. " w N.R. , w sprawie wybudowanej elektroenergetycznej linii napowietrznej 20 KV L-930, przebiegającej przez działkę oznaczoną numerem geodezyjnym [...] W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż zdaniem K.K. wyżej wymieniona linia elektroenergetyczna napowietrzna została wybudowana bez pozwolenia na budowę i powinna być rozebrana. W związku z tym przeprowadzono dwukrotnie oględziny, w czasie których ustalono, że linia elektroenergetyczna napowietrzna relacji B-C budowana była w latach 1970-1980 z przeznaczeniem do zasilenia firmy D.. Realizację tej inwestycji przerwano, a zakończona ona została przez firmę E w N.R. , które przejęły teren zaniechanej budowy Łupków Ogniotrwałych i uruchomiły tam oddział terenowy. Organ I instancji podał, iż w trakcie zbierania dokumentów w tej sprawie nie udało się odnaleźć decyzji pozwolenia na budowę wydanej przez Wojewódzkie Biuro Planowania Przestrzennego w W. o numerze [...] z dnia [...], natomiast udało się odnaleźć decyzję Urzędu Wojewódzkiego w W. o numerze [...] z czerwca 1980 r., w której to zatwierdzono plan realizacyjny budowy linii elektroenergetycznej napowietrznej relacji B-C. Ponadto ustalono, że linia ta została zinwentaryzowana na mapie opracowanej przez firmę G w październiku 1988 r. Innych dokumentów związanych z realizacją przedmiotowej linii elektroenergetycznej pomimo podjętych starań organ nie odnalazł. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podał następnie, iż po zbadaniu przedmiotowej sprawy i szczegółowym przeanalizowaniu zgromadzonego materiału dowodowego, oświadczeń złożonych przez właściciela linii elektroenergetycznej uznał, że w przypadku tym nie zachodzi okoliczność zrealizowania robót w warunkach określonych przepisami Prawa budowlanego jako samowola budowlana, a tym samym postępowanie administracyjne w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe i nie wymusza na organie nadzoru budowlanego dalszych działań prawnych. W odwołaniu złożonym od tej decyzji K.K. wniósł o jej uchylenie oraz wydanie stosownej decyzji przez organ odwoławczy, nakazującej rozebrania przedmiotowej linii elektroenergetycznej. W uzasadnieniu odwołujący się podkreślił, że w jego przekonaniu przedmiotowa linia energetyczna została zbudowana bez pozwolenia na budowę. Doszło zatem do tzw. "samowoli budowlanej". Odwołujący się podkreślił, że nie zgadza się ze stwierdzeniem, iż niemożliwe było odnalezienie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę przedmiotowej linii, skoro pozwolenia takiego nigdy nie wydano. Dodał również, że nie może zgodzić się ze stwierdzeniem, że przedmiotowa linia została zinwentaryzowana w 1988 r., gdyż nigdy nie przedstawiono mu żadnego dokumentu potwierdzającego takie opracowanie. Odwołujący się zarzucił również organowi, iż bezprawnie uniemożliwiono mu przeglądania akt w trakcie postępowania administracyjnego i wypowiedzenia się w przedmiocie zgromadzonego materiału dowodowego. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że podstawą formalnoprawną rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego jest art. 105 § 1 kpa. W myśl tego przepisu organ wydaje decyzje o umorzeniu postępowania, jeżeli postępowanie stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z przyczyn podmiotowych, np. brak przymiotu strony osoby, na której wniosek wszczęto postępowanie, lub przedmiotowych - w istniejącym stanie faktycznym i prawnym nie można wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. W opinii organu II instancji, w niniejszym postępowaniu mamy do czynienia z bezprzedmiotowością o charakterze przedmiotowym. Organ odwoławczy podkreślił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał zaskarżoną decyzję w wyniku ustalenia, iż przedmiotowa elektroenergetyczna linia napowietrzna została wybudowana w latach 80-tych ubiegłego wieku na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Wojewódzkie Biuro Planowania Przestrzennego w W. nr [...] z dnia [...] Wprawdzie nie udało się organowi I instancji zgromadzić pełnej dokumentacji omawianej inwestycji, w tym samej decyzji o pozwoleniu na budowę, ale odnaleziono decyzję Urzędu Wojewódzkiego w W. nr [...] z czerwca 1980 r., którą zatwierdzono plan realizacyjny budowy omawianej napowietrznej linii elektroenergetycznej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, pod rządami której powstała przedmiotowa inwestycja, nie nakładały na właściciela obiektu budowlanego obowiązku archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją obiektu, jak to czyni obecnie obowiązujący art. 63 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Co więcej, organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez okres 5 lat. Dlatego fakt, że nie udało się odnaleźć wszystkich dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę przedmiotowej linii elektroenergetycznej, w tym samego pozwolenia na budowę, nie wystarcza – zdaniem organu odwoławczego – aby przyjąć, że została ona wybudowana bez pozwolenia na budowę. Ponadto istniejące dokumenty, np. wspomniana decyzja Urzędu Wojewódzkiego w W. nr [...] z czerwca 1980 r., którą zatwierdzono plan realizacyjny budowy przedmiotowej napowietrznej linii elektroenergetycznej, świadczą, że linia elektroenergetyczna nie była samowolą budowlaną. Trudno bowiem – w przekonaniu organu odwoławczego – przypuszczać, że inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę, skoro otrzymał decyzję zatwierdzającą jej plan realizacyjny. Wobec niemożności ustalenia, że elektroenergetyczna linia napowietrzna 20 KV L-930 relacji B-C stanowi samowolę budowlaną, należało – zdaniem organu odwoławczego – umorzyć postępowanie w trybie art. 105 § 1 kpa. Organ prowadzący postępowanie nie miał bowiem – w ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego – w istniejącym stanie faktycznym i prawnym możliwości wydania jakiejkolwiek decyzji merytorycznej, a w szczególności żądanej przez skarżącego decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowej linii elektroenergetycznej. Organ odwoławczy nadto zaznaczył, że w przypadku, gdy budowa obiektu wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r., (jak to miało miejsce w omawianym przypadku) lub przed tym dniem zostało wszczęte w stosunku do nich postępowanie administracyjne, to na mocy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Nakaz stosowania przepisów dotychczasowych pociągał za sobą obowiązek właściwego zastosowania wyłącznie art. 37 lub art. 40 ustawy - Prawo budowlane. W zależności od wyników prowadzonego postępowania wyjaśniającego, właściwy organ nadzoru budowlanego może nakazać wykonanie określonych czynności, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami (art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.) lub wydać decyzję o rozbiórce danego obiektu (art. 37 ustawy z 1974 r.). Organ II instancji podkreślił nadto, że w omawianej procedurze bez znaczenia pozostawało, czy inwestor posiadał prawo do dysponowania gruntem, na którym zrealizowano inwestycje, na cele budowlane, czy też nie. Organ w tym postępowaniu ocenia tylko poprawność robót pod względem techniczno-budowlanym i ich zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Spory z zakresu naruszenia własności podczas procesu inwestycyjno-budowlanego nie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego i powinny być rozstrzygane na drodze cywilnoprawnej przez sądami powszechnymi. Odnosząc się do zarzutu uniemożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, gdyż w dniu 7 września 2007 r. pracownicy PINB odmówili odwołującemu przeglądania akt informując, że znajdują się one poza inspektoratem, organ stwierdził, że w protokole z oględzin z dnia 13 kwietnia 2007 r. znajduje się wzmianka o ustaleniu terminu do zapoznania się przez odwołującego się lub osobę przez niego upoważnioną z aktami sprawy w dniu 24 kwietnia 2007 r. Protokół został podpisany przez K.K. . W związku z powyższym zarzut uniemożliwienia stronie zapoznania się z aktami sprawy jest – w ocenie organu odwoławczego – nieuzasadniony. W skardze złożonej na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu K.K. stwierdził, że zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający do stwierdzenia, iż w przedmiotowej sprawie zostało wydane pozwolenie na budowę. Skarżący podniósł, że w decyzji [...] jest mowa o zatwierdzeniu planu realizacyjnego objętego załącznikiem nr 1 – linia elektroenergetyczna 20 KV relacji B-C; trasa linii według planu realizacyjnego; jednocześnie zobowiązuje się inwestora do wystąpienia o wydanie pozwolenia na budowę linii, przedstawiając dowód spełnienia powyższego warunku, to jest do uzupełnienia planu realizacyjnego opinią Okręgowego Urzędu Telekomunikacji Międzymiastowej. Skarżący podkreślił, że istnieje wątpliwość, czy inwestor uzupełnił plan realizacyjny o takie opinie i czy wystąpił o wydanie pozwolenia na budowę oraz czy trasa linii przebiega według planu realizacyjnego zgodnie z załącznikiem nr 1, którego również nie ma. Podkreślił nadto, że "w bardzo zadziwiający sposób zachowała się tylko jedna jedyna mniejszej wagi decyzja, a samo pozwolenie na budowę oraz sam plan realizacyjny z załącznikiem nr 1 oraz wielu innych dokumentów brak". Zdaniem skarżącego, brak uzyskania pozwolenia na budowę potwierdza również fakt, że w postępowaniu przed Sądem Rejonowym w K. Spółki H. przedstawiła w Sądzie w K. wybrane elementy dokumentacji tej linii, np. teczkę z trasą przebiegu linii z adnotacją "kolejny wariant". Jak wywodził skarżący, świadczy to, "że było ich kilka - bez wymaganego zatwierdzenia". Okoliczność tę potwierdza także fakt, że sporna linia energetyczna przebiega w innym miejscu, niezgodnie z planem realizacyjnym. Za pozbawione podstaw skarżący uznał stwierdzenie organu I instancji, iż przedmiotowa linia energetyczna budowana była w latach 1970 – 1980, skoro "w aktach sprawy sądowej znajduje się pismo Urzędu Miejskiego [...] z dnia 1990-03-06 (...), w którym to Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami wyraził zgodę na wykonanie prac związanych z wykonaniem linii 20 kV B-C w terminie 1990-02-01 do 1990-03-31". Skarżący podtrzymał również podnoszone w odwołaniu zarzuty dotyczące uniemożliwienia mu przeglądania akt w trakcie postępowania administracyjnego oraz wypowiedzenia się w przedmiocie zgromadzonego materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał zajmowane dotychczas stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona. Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do tego, czy elektroenergetyczna linia napowietrzna 20 KV L-930, przebiegająca przez działkę oznaczoną numerem geodezyjnym [...], została wybudowana bez pozwolenia na budowę. Orzekające w tej sprawie organy nadzoru budowlanego ustaliły, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana na podstawie decyzji pozwolenia na budowę wydanej przez Wojewódzkie Biuro Planowania Przestrzennego w W. o numerze [...] z dnia [...] r., której jednak organom nie udało się odnaleźć. Podkreślono przy tym, że przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), pod rządami której powstała przedmiotowa inwestycja, nie nakładały na właściciela obiektu budowlanego obowiązku archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją obiektu, jak to czyni obecnie obowiązujący art. 63 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz że organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez okres 5 lat. Dlatego fakt, że nie udało się odnaleźć wszystkich dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę przedmiotowej linii elektroenergetycznej, w tym samego pozwolenia na budowę, nie wystarcza – zdaniem organu odwoławczego – aby przyjąć, że została ona wybudowana bez pozwolenia na budowę. Ponadto istniejące dokumenty, np. wspomniana decyzja Urzędu Wojewódzkiego w W. nr [...] z czerwca 1980 r., którą zatwierdzono plan realizacyjny budowy przedmiotowej napowietrznej linii elektroenergetycznej, świadczą, że linia elektroenergetyczna nie była samowolą budowlaną. Trudno bowiem – w przekonaniu organu odwoławczego – przypuszczać, że inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę, skoro otrzymał decyzję zatwierdzającą jej plan realizacyjny. Stanowisko powyższe uznać należy za prawidłowe. Skoro bowiem przepisy obowiązujące w czasie realizacji inwestycji nie obligowały inwestora, ani właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją tego obiektu, a organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez okres 5 lat, to z faktu, że nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na budowę danego obiektu budowlanego nie można wyciągać wniosku, że obiekt ten został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Taki wniosek byłby przedwczesny również w obecnym stanie prawnym, bowiem nawet gdyby z jakiś przyczyn nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego zrealizowanego pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r., dopuszczalne byłoby dowodzenie wszelkimi innymi dowodami, ze obiekt ten nie został samowolnie wzniesiony. Nie można przecież wykluczyć, że dokumentacja dotycząca danego obiektu została utracona na przykład wskutek pożaru, powodzi lub innych podobnych zdarzeń. Zarówno w świetle przepisów Prawa budowlanego 1974 r., jak i Prawa budowlanego z 1994 r., zniszczenie lub zaginięcie dokumentacji związanej z konkretnym obiektem budowlanym nie spowoduje, że stanie się on samowolą budowlaną, jeżeli w rzeczywistości wzniesiono go na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wracając na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, że organy administracyjne ustaliły, iż w odniesieniu do elektroenergetycznej linii napowietrznej 20 KV L-930, przebiegającej przez działkę oznaczoną numerem geodezyjnym [...], Wojewódzkie Biuro Planowania Przestrzennego w W. wydało w dniu 5 stycznia 1982 r. decyzję o numerze [...] o pozwoleniu na budowę. Skoro zatem w odniesieniu do przedmiotowej linii energetycznej została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, to nie można tej inwestycji uznać za samowolę budowlaną. Słusznie więc organy nadzoru budowlanego uznały, że postępowanie w sprawie wybudowania opisanej wyżej elektroenergetycznej linii napowietrznej bez pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa. Podnoszone przez skarżącego argumenty nie pozwalają na uznanie, że pomimo wydania decyzji z dnia [...] nr [...] o pozwoleniu na budowę przedmiotowa napowietrzna linia elektroenergetyczna jest samowolą budowlaną. Nie przesądzając więc ich słuszności stwierdzić należy, że ich ewentualna zasadność nie podlega ocenie w niniejszym postępowaniu ograniczającym się jedynie do ustalenia, iż z uwagi na wydanie decyzji z dnia [...] r. nr [...] o pozwoleniu na budowę, napowietrzna linia elektroenergetyczna 20 KV L-930 nie jest samowolą budowlaną. Odnosząc się do zarzutu uniemożliwienia stronie przeglądania akt sprawy przez organ I instancji, organ odwoławczy prawidłowo ustosunkował się do tego zarzutu i należycie wykazał, dlaczego uznał go za nieuzasadniony. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie wykazała, by decyzja ta naruszała prawo i to w stopniu wymagającym usunięcia jej z obrotu prawnego. Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.