II SA/Sz 931/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska Asesor WSA Joanna Wojciechowska /spr./ Protokolant Małgorzata Frej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2007r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej w związku z uzyskaniem lokalu mieszkalnego oddala skargę W dniu [...] D. M. i B. K. zakupili spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...] o powierzchni [...]m2 na współwłasność w udziałach po połowie. W dniu [...] D. M. złożył wniosek do Komendanta Policji w sprawie przyznania pomocy finansowej związanej z uzyskaniem mieszkania w [...] przy ul. [...]. We wniosku wymienił syna jako członka rodziny zamieszkującego wraz z nim w przedmiotowym lokalu. Komendant Policji decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego / Dz. U. z 2000r.,Nr 98, poz. 1071 z późn. zm./ oraz art. 88 ust. 1 i art. 89 oraz art. 94 ust. 1 ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r. / Dz. U. z 2002r., Nr 7, poz. 58 z późn. zm./ w związku z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów / Dz. U. Nr 131, poz. 1468/ i § 14 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów / Dz. U. Nr 105, poz. 884/, odmówił D. M. przyznania pomocy finansowej na uzyskanie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego, położonego w [...] przy ul. [...]. Z uzasadnienia decyzji wynika, że D. M. jest funkcjonariuszem Komisariatu Policji, pełni służbę w Policji od dnia [...], od daty mianowania na funkcjonariusza w służbie stałej tj. od [...] do dnia uzyskania lokalu posiadał prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W dniu [...] D. M. wystąpił do Komendanta Policji o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego, załączając do wniosku umowę sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego Rep. A - nr [...] z dnia [...], która potwierdza nabycie przez niego, w udziale po połowie z B. K., spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego, położonego w [...] przy ul. [...]. Komendant dokonał wykładni przepisów ustawy o Policji wskazując, że ustawowe prawo policjanta do lokalu mieszkalnego określone zostało w art. 88 ww. ustawy, zgodnie z nim, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego ( określonego w art.90 ) w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane ustawą resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, a w szczególności przydział lokalu mieszkalnego oraz prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy). Treść przepisu art. 94 ust. 1 ustawy, według której przedmiotowa pomoc finansowa przysługuje policjantowi w sytuacji określonej tą normą na uzyskanie spółdzielczego lokalu mieszkalnego, lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu jednorodzinnego wyraźnie wskazuje, że chodzi tu o pomoc która umożliwi policjantowi uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. Zdaniem Komendanta nie może policjant uzyskać tej pomocy finansowej, gdy nie jest on właścicielem lokalu a jedynie współwłaścicielem, bowiem istota współwłasności polega na tym, że własność rzeczy przysługuje wszystkim współwłaścicielom niepodzielnie ( art.195 Kc ), co znaczy, że żaden z nich nie ma fizycznie wydzielonej części rzeczy na swoją własność. Przy tego rodzaju współwłasności pomoc finansowa określona w art. 94 ust 1 ustawy nie może być przyznana funkcjonariuszowi będącemu jednym ze współwłaścicieli, gdyż pomoc ta może być udzielona tylko na rzecz ( lokal ) której funkcjonariusz jest właścicielem, a przy współwłasności przyznanie pomocy o jakiej mówi ww. przepis stanowiłby w istocie finansowanie ze środków resortowych również osób trzecich nie związanych z Policją, a w niniejszej sprawie D. M. jest współwłaścicielem lokalu spółdzielczego w [...] przy ul. [...], który nabył w udziale po połowie z B. K. - osobą nie będącą członkiem rodziny policjanta - w rozumieniu art. 89 ustawy o Policji. D. M. złożył odwołanie od powyższej decyzji. Wskazał, że w dniu [...] Komendant Policji decyzją nr [...] z dniem [...] cofnął mu uprawnienie do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, bowiem posiada mieszkanie w [...] przy ul. [...]. Ten sam lokal nie jest uznawany przez Komendanta za uzyskane mieszkanie, związku z którym należy mu się pomoc finansowa określona w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Odwołujący nie zgodził się z interpretacją art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, przedstawioną przez organ, gdyż jego zdaniem przedmiotowa pomoc mu się należy jako funkcjonariuszowi Policji w służbie stałej. D. M. podał, że nabycie przez niego mieszkania na współwłasność w udziałach po połowie było wynikiem nie posiadania przez niego zdolności kredytowej na zakup całego lokalu. Przyznanie pomocy finansowej zostanie przeznaczone na spłatę kredytu, a tym samym na zaspokojenie jego własnych potrzeb mieszkaniowych zgodnie z przepisami prawa. Komendant Policji decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 104, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. ), art. 94 ust. 1 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( Dz. U. z 2002 r., Nr 7, poz. 58 z późn. zm. ) w związku z § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, po rozpatrzeniu odwołania D. M. od decyzji Komendanta Policji z dnia [...] nr [...] odmawiającej przyznania pomocy finansowej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z uzasadnienia decyzji wynika, że prawo policjanta do lokalu mieszkalnego wynika z przepisów art. 88 ustawy o Policji i jest realizowane w formie rzeczowej przez przydział mieszkania z zasobów policji bądź finansowej poprzez przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego we własnym zakresie albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, której zasady określone są w rozporządzeniu MSWiA z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz.1468) Powołane przepisy nie przewidują przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu ( domu ), w którym posiadany udział nie stanowi odrębnej własności. Komendant stwierdził, że D. M. uzyskał na podstawie umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego Rep. A - nr [...] z dnia [...] lokal mieszkalny, w którym posiada [...] udziału, pozostała część jest własnością B. K., która nie jest osobą będącą członkiem rodziny w rozumieniu art. 89 ustawy o Policji. Organ wskazał, że istota współwłasności w częściach ułamkowych polega na tym, że własność rzeczy przysługuje niepodzielnie kilku osobom ( art.195 Kodeksu cywilnego ) co znaczy, że żadna z nich nie ma fizycznie wydzielonej części rzeczy na swoją wyłączną własność i przy tego rodzaju współwłasności pomoc finansowa określona w art. 94 ustawy o Policji nie może być przyznana funkcjonariuszowi będącemu jedynym ze współwłaścicieli. Pomoc taka może być przydzielona tylko i wyłącznie na rzecz ( lokal, dom ), której funkcjonariusz jest właścicielem, a przy współwłasności przyznanie pomocy o jakiej mówi ww. przepis, stanowiłoby w istocie finansowanie ze środków resortowych osób trzecich nie związanych z Policją. W związku z tym decyzja organu I instancji odmawiająca przyznania przedmiotowej pomocy była zasadna. Ponadto Komendant wyjaśnił, że decyzja o cofnięciu uprawnienia od równoważnika za brak lokalu mieszkalnego była prawidłowa, bowiem zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. ( Dz. U. Nr 100, poz. 918) równoważnik pieniężny za brak lokalu przyznaje się policjantowi w służbie stałej jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej on sam lub jego członkowie rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, nie posiadają m.in. spółdzielczego własnościowego lokalu mieszkalnego. D. M. złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Podał, że nie miał zdolności kredytowej na zakup całego mieszkania, lecz posiada prawo do [...]zakupionego lokalu mieszkalnego, co pozwala mu rozporządzać swobodnie jego częścią. Odebrano mu uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i przyznano mu równoważnik pieniężny na remont mieszkania w [...] przy ul. [...]. Powyższe kłóci się z decyzją o odmowie przyznania mu przedmiotowej pomocy finansowej, gdyż dotyczy tego samego lokalu, który raz jest traktowany jako własne mieszkanie a raz nie. Zdaniem skarżącego należy mu się i jego synowi pomoc finansowa zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Skarżący powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 grudnia 2005r. sygn. akt II SA/ Sz 768/05 dotyczący analogicznej sprawy B. B.. Komendant Policji w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153, poz. 1269 / sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga nie jest zasadna. Ustawa z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2000 r. Nr 7, poz. 58) w art. 88 ust. 1 stanowi - co do zasady - że "policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane ustawą resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, a w szczególności przydział lokalu mieszkalnego, prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (art. 91 ust. 1 ustawy) oraz prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy). Zgodnie z zasadami prawodawstwa w pierwszej kolejności należy stosować wykładnię literalną, a pomocniczo brać pod uwagę wykładnię systemową bądź celowościową. Gramatyczna wykładnia art. 88 ust. 1 w związku z art. 92 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy o Policji prowadzi do wniosku, że przysługujące policjantowi prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane w pierwszym rzędzie przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny lub pomoc finansowa, o których wyżej mowa. Powołany wyżej art. 88 ust. 1 jest funkcjonalnie powiązany z treścią art. 90 ustawy, który nakłada na Ministra Spraw Wewnętrznych obowiązek utrzymania określonego tym przepisem zasobu mieszkaniowego przeznaczonego na lokale mieszkalne dla policjantów. Treść przepisu art. 94 ust. 1 ustawy, według której przedmiotowa pomoc finansowa przysługuje policjantowi w sytuacji określonej tą normą na uzyskanie spółdzielczego lokalu mieszkalnego, lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu jednorodzinnego, wyraźnie wskazuje, że chodzi tu o pomoc, która ma umożliwić policjantowi uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. Chodzi tu więc o sytuacje, gdy policjant przy wsparciu omawianej pomocy finansowej ma uzyskać lokal w spółdzielni mieszkaniowej, własność lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość bądź własność domu jednorodzinnego. Nie może zatem policjant uzyskać tej pomocy finansowej w sytuacji - jak w niniejszej sprawie - gdy nie jest on właścicielem lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu jednorodzinnego, a jedynie współwłaścicielem w częściach ułamkowych. Istota współwłasności w częściach ułamkowych - a z taką mamy do czynienia w przypadku skarżącego - polega bowiem na tym, że własność rzeczy przysługuje wszystkim współwłaścicielom niepodzielnie (art. 195 kc), co przede wszystkim znaczy, że żaden w nich nie ma fizycznie wydzielonej części rzeczy na swoją wyłączną własność. Każdy z współwłaścicieli ma "idealną" część niepodzielnej rzeczy, rachunkowy ułamek tej rzeczy określony jako udział współwłaściciela. Wspólne prawo własności nie podlega podziałowi, który by rozdzielał je, według jakichkolwiek kryteriów, na odrębne, rozłączne uprawnienia współwłaścicieli. W szczególności żadnemu ze współwłaścicieli nie przysługuje odrębne, a zarazem wyłączne (skuteczne erga omnes i erga partes) prawo podmiotowe do wydzielonej fizycznie części rzeczy. Na zewnątrz współwłasność przedstawia się jako jedno wspólne prawo własności, stanowiące zespolenie udziałów we współwłasności. Wynika z tego, że przy tego rodzaju współwłasności pomoc finansowa określona w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji nie może być przyznana funkcjonariuszowi będącemu jednym ze współwłaścicieli, gdyż pomoc ta może być udzielona tylko na rzecz (lokal, dom), której funkcjonariusz jest właścicielem, a przy współwłasności przyznanie pomocy, o jakiej mówi cytowany przepis stanowiłoby w istocie finansowanie ze środków resortowych oprócz policjanta również pozostałych współwłaścicieli, a jak wykazano pomoc finansowa, o jakiej stanowi art. 94 ust. 1 jest zastępczą formą realizacji prawa policjanta do przysługującego mu lokalu mieszkalnego, a jej celem jest pomóc policjantowi w realizacji tego prawa poprzez uzyskanie przez niego we własnym zakresie, ale przy wsparciu pracodawcy odpowiedniego lokalu lub domu jednorodzinnego. Powyższe stanowisko jest zgodne z utrwaloną linią orzeczniczą / wyrok NSA z dnia 11 lutego 2000r. sygn. akt I SA 329/99, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1145/04, wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 maja 2005r. sygn. akt I SA/Wa 470/04, wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006r. sygn. akt I OSK 148/06/. Tym samym Sąd odstępuje od poglądu wyrażonego w wyrokach z dnia 15 grudnia 2005r. sygn. akt II SA/ Sz 768/05 i z dnia 2 sierpnia 2006r. sygn. akt II SA/ Sz 412/06. Ponadto wyjaśnić należy, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, w tym przypadku w sprawie zaskarżonej decyzji odmawiającej przyznania skarżącemu przedmiotowej pomocy finansowej i do jego kompetencji w tym postępowaniu nie należą sprawy związane z odebraniem równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oraz przyznaniem równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. ) orzekł, jak w sentencji.