VIII SA/Wa 617/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Asesor WSA Artur Kot, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi K.L., I.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia do stanu poprzedniego ukształtowania terenu działek w celu zapewnienia spływu wód powierzchniowych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] Burmistrz Gminy [...] na podstawie art. 29 ust. 3, ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.),dalej jako prawo wodne, art. 104 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej jako k.p.a. w związku z postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2006 r. znak [...], po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wszczętego z wniosku K. i I. L. z dnia 28 marca 2002 r. dotyczącego zmiany stosunków wodnych na gruncie obejmujących działki o numerach ewid. 8/1, 9/1 położonych przy ul. W. w R., odmówił nakazania Prezydentowi Miasta [...] przywrócenia do stanu poprzedniego ukształtowania terenu działek nr 8/1 i 9/1 w R. W uzasadnieniu Burmistrz Miasta [...] podniósł, że działki nr 8/1 i nr 9/1 są własnością Gminy Miasta [...] i stanowią drogi wewnętrzne. Na części działki nr 8/1 i 9/1 występuje nawierzchnia częściowo utwardzona wylewką betonową. Na działce nr 8/1 przy ogrodzeniu z działką nr 45/3 wykonano skarpę o szerokości 0,7 m. Organ podnosił, że na gruncie przeprowadzono dowód z oględzin przedmiotowych nieruchomości. Nadto organ zauważył, że rozpoznając sprawę uwzględniono wyniki pomiarów geodezyjnych wykonane w dniu 28 czerwca 2001 r., mapy geodezyjne oraz oświadczenie geodety L.D. oraz wzięto pod uwagę opinię rzeczoznawcy w zakresie melioracji wodnych S. Ś. Zdaniem organu wyżej wskazane dowody nie potwierdzają wpływu dokonanych zmian na naturalny kierunek odpływu wody deszczowej z terenu wyżej wskazanych działek na działkę stanowiącą własność skarżących, a oznaczoną nr 7/1. Zdaniem organu budynek skarżących położony jest na naturalnym stoku i przy naturalnym spływie wody opadowej jest narażony na wody przesączające się w gruncie, jak i spływające naturalnym spadkiem po powierzchni terenu, zaś zabezpieczenie budynku przed szkodliwym oddziaływaniem spoczywa na właścicielu obiektu. Organ podnosił, że skarżący nie przedstawili dowodów, z których wynikałoby, że wykonane prace na działkach miały wpływ na zmianę kierunku odpływu wód opadowych. Odnośnie wniosku dowodowego skarżących o przeprowadzenie dowodu z pomiarów geodezyjnych przedmiotowych działek, co do zmiany ukształtowania ich terenu, to organ podniósł, że skarżący pomiarów geodezyjnych z 2001 roku dokonanych przez geodetę L.D. nie kwestionowali. Z tego względu w ocenie organu wniosek dowodowy w tym zakresie nie zasługiwał na uwzględnienie. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli K. i I. małżonkowie L., którzy wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odwołaniu skarżący zarzucili organowi I instancji błędne ustalenia faktyczne, sprzeczne z opisem spływu wód powierzchniowych dokonanym przez geodetów L.D. z dnia 28 czerwca 2001 roku i J. L. z 21 maja 2005 roku. Zarzucali, że organ naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, czy doszło do zmiany ukształtowania terenu działek o numerach 8/1 i 9/1, w sposób powodujący spływ wód opadowych na działkę skarżących o numerze 7/1 (obecnie 7/1 i 7/3). Konsekwencją zmiany ukształtowania przedmiotowych działek jest zatapianie budynku znajdującego się na działce skarżących. Nadto skarżący podnosili, że organ administracji publicznej naruszył również przepis art. 107 § 3 k.p.a. ponieważ sposób rozumowania organu nie znalazł swojego odzwierciedlenia w sporządzonym uzasadnieniu decyzji. Kolejnym zarzutem podnoszonym w odwołaniu było zdaniem skarżących niezasadne zaniechanie przeprowadzenia wnioskowanych przez nich dowodów w toku postępowania, a mianowicie wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokonania odkrywki studni kanalizacyjnej zlokalizowanej na działce nr 8/1. Ich zdaniem dowód ten miał istotne znaczenie, ponieważ pokazałby, iż nastąpiła zmiana ukształtowania terenu. Ich zdaniem wcześniej wierzch studzienki był równy poziomem tych działek, a obecnie jest położony poniżej poziomu tych działek o około 0,5 m. Nadto w ocenie skarżących organ niezasadnie odmówił przeprowadzenia dowodu z aktualnych pomiarów geodezyjnych, co do zmiany ukształtowania tych działek, mimo posiadania wiedzy, iż Gmina Miasta [...] zmieniła ukształtowanie terenu poprzez utwardzenie terenu przed bramą wjazdową oraz aprobowała zmiany w ukształtowaniu terenu dokonywane przez ówczesnego dzierżawcę w latach 2003- 2004. Skarżący zarzucali również, że przedmiotowe postępowanie prowadzone było przez organy przewlekle, przez okres 10 lat. Decyzją z dnia [...] września 2007 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ podniósł, że stosownie do treści art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne, właściciel gruntu nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł ze szkodą dla gruntów sąsiednich. To na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany wody szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, może w drodze decyzji nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Powołane wcześniej dowody wskazują, że dokonane zmiany ukształtowania działek nr 8/1 i 9/1 nie zmieniły kierunku spływu wód opadowych i nie wpływają szkodliwie na działki sąsiednie. Zdaniem organu z brzmienia powyższego przepisu wynika, że ingerencja organu administracji publicznej jest uzasadniona wyłącznie w przypadkach ustalenia, bez żądnej wątpliwości, że właściciel nieruchomości dokonał zmiany stanu wody na gruncie i dokonana zmiana wpływa szkodliwie na grunty sąsiednie. Organ odwoławczy zauważył, że na podstawie ekspertyzy sporządzonej przez rzeczoznawcę Federacji Stowarzyszeń Naukowo - Technicznych oraz pomiarów dokonanych przez geodetę D. można stwierdzić, że dokonane zmiany ukształtowania działek nr 8/1 i nr 9/1 nie zmieniły kierunku spływu wód opadowych i nie wpływają szkodliwie na działki sąsiednie. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego dokonane ustalenia faktyczne oraz dokonaną ocenę dowodów przez organ I Instancji należy uznać za prawidłową. Wbrew zarzutom skarżących dokonane ustalenia nie są sprzeczne z przedstawionymi dowodowymi, a mianowicie z opisem spływu wód powierzchniowych dokonanym przez geodetów L. D. i J. L. Zgodnie z opiniami wymienionych geodetów, wody opadowe spływają naturalnym spadkiem z działki nr 19/16 do ulicy K., która stosownie do wyroku Sądu Okręgowego w R. z dnia 21 września 2006 roku, syg. akt [...], stanowi działki nr 8/1, 8/2 i 9/1, a następnie wzdłuż tej ulicy do ulicy W., z jednoczesnym ukierunkowaniem na stronę zachodnią, czyli działki nr 9/2 i 7/1. Zdaniem organu odwoławczego za trafne należało uznać niedopuszczenie zgłoszonych przez skarżących wniosków dowodowych – wniosku o dokonanie pomiarów ukształtowania terenu przedmiotowych działek oraz wniosku o dokonanie odkrywki studni kanalizacyjnej. W ocenie organu skoro skarżący nie zakwestionowali pomiarów dokonanych w 2001 roku przez geodetę D., to nie powstała potrzeba dokonania nowych pomiarów. Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] wpłynęła do tutejszego Sądu skarga K. i I. małżonków L. W skardze do sądu administracyjnego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej. Wnieśli również o zasadzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucili organom administracji naruszenie art. 7, art. 77 §1, art. 80 i art. 107 §1 i 3 kpa przez niewyjaśnienie stanu faktycznego, niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, co miało wpływ na treść decyzji administracyjnych. Skarżący podnieśli, że wnosili o dopuszczenie dowodu z aktualnych pomiarów geodezyjnych ukształtowania działek, dopuszczenie dowodu z odkrywki studni kanalizacyjnej, a także dowodu z przesłuchania świadka L. G. Podnosili, że organy nie zauważyły, iż rzeczoznawca podnosił, że pomiary geodezyjne dokonane w dniu 21 stycznia 2001 roku są nieadekwatne do stanu na gruncie w chwili obecnej. W odpowiedzi na skargę organ administracji – Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...]- wniósł o jej oddalenie. Podniósł, iż zaskarżone decyzje administracyjne są zgodne z prawem, a dowody, na których zostały oparte nie wykluczają się, czemu Kolegium dało wyraz w uzasadnieniu decyzji, dlatego nie było potrzeby przeprowadzania kolejnych pomiarów geodezyjnych, jak również dowodu z odkrywki studni kanalizacyjnej na działce nr 8/1. Zdaniem organu przeprowadzenie dowodów wskazanych przez skarżących nie wpłynęłoby na wyjaśnienie i rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji), zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, Sąd każdorazowo obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy postępowanie administracyjne zostało prawidłowo przeprowadzone w sprawie przez właściwe organy administracji publicznej. Obowiązany jest przy tym ocenić, czy w sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, czy stronie skarżącej organy zapewniły możliwość uczestniczenia w postępowaniu, a także czy organy dokonały prawidłowej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych. Analizując sprawę pod tym kątem Sąd stwierdził, że skarga K. i I. małżonków L. jest bezzasadna. Zarzuty skargi odnoszą się do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego – art. 7 k.p.a., który nakłada obowiązek na organ podjęcia niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, art. 77 § 1 k.p.a. obligującego organ do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 80 k.p.a., który nakazuje aby organ ocenił na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W ocenie skarżących organ odmawiając przeprowadzenia zawnioskowanych przez nich dowodów, nie zebrał całego materiału dowodowego, co w ich ocenie nie pozwoliło na poczynienie prawidłowych ustaleń faktycznych. Należy zauważyć, że to organ zbiera i rozpatruje materiał dowodowy. Do kompetencji organu należy ocena, czy zebrany materiał jest pełny i czy na jego podstawie może być wydane rozstrzygnięcie w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Jednocześnie § 2 wyżej powołanego przepisu stanowi, że organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzenia dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. Organ nie ma obowiązku przeprowadzania dowodu, jeśli w jego ocenie wniosek dowodowy strony dotyczy okoliczności wyjaśnionych w postępowaniu. W takim przypadku winien wskazać konkretnie motywy takiego stanowiska, zgodnie z art. 78 § 2 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 maja 1998 roku, III SA 193/97, LEX nr 35474). W niniejszym postępowaniu organ administracji publicznej odniósł się, dlaczego nie przeprowadził wnioskowanych dowodów, podnosząc, że zebrany materiał w sprawie pozwalał wydać rozstrzygnięcie. Nadto organ podniósł, że skarżący pomiarów geodezyjnych dokonanych przez geodetę L. D. w 2001 roku nie kwestionowali i dlatego nie było potrzeby dokonywania nowych pomiarów geodezyjnych. Zgodnie z art. 29 Prawo wodne, właściciel gruntu nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł ze szkodą dla gruntów sąsiednich. To na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany wody szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, może w drodze decyzji nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Tak więc ustalenia faktyczne w sprawie winny zmierzać do ustalenia, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na swoim gruncie i czy dokonane zmiany wpłynęły szkodliwie na sąsiednie grunty. W niniejszym postępowaniu organ uznając, że w sprawie potrzebne są wiadomości specjalne przeprowadził dowód z opinii biegłego z zakresu stosunków wodnych. Biegły po zapoznaniu się z całokształtem materiału, w tym dokonując wizji przedmiotowych działek ocenił, że właściciel działek nr 8/1 i nr 9/1 nie dokonał zmian na gruncie, które spowodowałyby zalewanie działki skarżących. Dowód ten nie został zakwestionowany i stanowił podstawę do oceny, czy doszło do naruszenia przepisu art. 29 prawa wodnego. Biegły wydając opinię brał pod uwagę aktualny stan i dokonane zmiany na gruncie. Z tego też względu należy przyznać rację organowi, że wobec niezakwestionowania wydanej opinii, uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną i odmówił przeprowadzenia dodatkowych dowodów. Jak wynika zarówno z opinii rzeczoznawcy, jak stanowiska godetów L. D. i J. L., z uwagi na naturalne ukształtowanie terenu, w sytuacji gdy działka skarżących znajduje się poniżej poziomu działek Gminy [...], o numerach 8/1 i 9/1, to wody opadowe wpływają na działkę skarżących. Nie jest jednak wywołane żadnymi zmianami, które miałby dokonywać właściciel działek o numerach 8/1 i 9/1. Niewątpliwie organ dokonując oceny zebranego materiału dowodowego nie odniósł się do faktu, że biegły rzeczoznawca w uzupełniającej opinii stwierdził, że pomiary geodety D. wykonane w 2001 roku nie odpowiadają aktualnemu stanowi na gruncie, ale jednocześnie wskazał, że nie zmienia to treści wydanej przez niego opinii. Brak odniesienia się stanowi niewątpliwie uchybienie organu, które jednak nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Dokonanym ustaleniom faktycznym w sprawie nie można postawić zarzutu sprzeczności z treścią zebranego w sprawie materiału. Taka sprzeczność zachodzi wtedy, gdy powstaje dysharmonia pomiędzy materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, a konkluzją, do jakiej dochodzi organ na podstawie tego materiału. Zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, że Gmina [...], jako właściciel działek o numerach 8/1 i 9/1 dokonała zmian stanu wody na gruncie, które by oddziaływały ze szkodą dla gruntów skarżących. Prawidłowe ustalenie okoliczności faktycznych dawało organowi prawo do analizy prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Dopiero na tle prawidłowych ustaleń faktycznych możliwe jest prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Należy uznać, że organy prawidłowo zastosowały przepis art. 29 prawa wodnego. Organ mógł nałożyć obowiązki na właściciela gruntu z art. 29 ust.3 prawa wodnego tylko w wypadku, gdy właściciel dokonał zmiany stanu wody na gruncie, które oddziałują na grunty sąsiednie. Wobec niewadliwych ustaleń, że nie doszło do zmiany stosunków wodnych na działkach nr 8/1 i nr 9/1, któryby negatywnie oddziaływały na grunt skarżących, prawidło odmówiono nałożenia na właściciela działek nr 8/1 i nr 9/1 obowiązków z art. 29 ust.3 prawa wodnego. Z uwagi na powyższe orzeczono w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a.