IV SA/Wa 169/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Asesor WSA Danuta Szydłowska (spr.), Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2008 roku sprawy ze skargi M. O. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia (...) listopada 2007 r. nr (...) w przedmiocie uchwały w sprawie rozpatrzenia zarzutu złożonego do projektu miejscowego planu zagospodarowania terenu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Rady Gminy R. na rzecz skarżącej M. O. 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. K. O. i M. O. pismem z dnia (...) października 2003 roku wnieśli zarzuty do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. dla części terenów położonych we wsi S., L., S. wskazując, iż nie wyrażają zgody na ustalenia zawarte w projekcie planu albowiem ustalenia te ingerują w teren ich działek o nr (...), (...), (...) we wsi S., ograniczając prawa oraz plany z tym terenem związane. W piśmie z dnia (...) sierpnia 2007 roku K. O. oświadczył, iż wycofuje swój zarzut. Rada Gminy R. uchwałą Nr (...) z dnia (...) listopada 2007 roku, podjętą na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) odrzuciła zarzut M. O.. W uzasadnieniu uchwały Rada wskazała, iż skarżąca jest właścicielką działek położonych na terenie objętym projektem planu a tym samym posiada legitymację do wniesienia zarzutu w trybie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym. Przywołując treść art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 cyt. ustawy wyjaśniła, iż ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, należące do zadań własnych gminy, dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przy czym zakres ustaleń tego planu unormowany jest w art. 10 ust. 1 i ust. 3. Rada podniosła, iż M. O. nie wskazała naruszenia ustaleniami projektu planu konkretnego przepisu prawa materialnego ani też, na jaką zmianę nie wyraża zgody oraz w jaki sposób ustalenia planu ingerują w jej prywatny teren. Ogólnikowość zarzutów uniemożliwiła organowi odniesienie się do zastrzeżeń odnośnie konkretnych rozwiązań planistycznych. Dodała, iż M. O. w ramach procedury zachowanej przy sporządzaniu planu miała zapewnioną obronę swojego interesu prawnego. Nadto Rada podkreśliła, iż skoro przepisy dały gminie prawo ustalenia zasad przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów, to takiego działania nie można uznać za działanie naruszające prawo. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła M. O.. W skardze wskazała na naruszenie jej prawa własności poprzez przeznaczenie pasa na poszerzenie ul. (...) na całej szerokości działki. Podniosła, iż w pasie planowanym do zajęcia jest obecnie parking na potrzeby prowadzonej przez nią działalności gospodarczej, bliskość istniejących budynków usługowych spowoduje utrudnienia i komplikację w komunikacji wewnętrznej. Zgodnie z nowymi planami projektowanej obwodnicy, odcinek ul. (...) przylegający do jej posesji nie będzie drogą ekspresową a więc rezerwowanie dodatkowego pasa na poszerzenie ulicy staje się nieuzasadnione. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy R. wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze wyjaśniła, że ustalenia planu w zakresie poszerzenia drogi krajowej (...) i budowy drogi serwisowej z wykorzystaniem terenu działki skarżącej wynikają z wniosków, opinii i uzgodnień zgłaszanych przez zarządcę drogi-Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, oraz obowiązujących przepisów o drogach publicznych. Rada przyjęła dla (...) klasę drogi G i zachowała bezwzględny wymóg obsługi przyległych obszarów za pośrednictwem układu dróg lokalnych poszerzając obecne linie rozgraniczające ( ok. 20 m od osi drogi) (...) do 25 m w projekcie planu. W związku z decyzją Wojewody M. z dnia (...) marca 2003 roku o ustaleniu lokalizacji budowy drogi ekspresowej S. Wójt Gminy wystąpił do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad o opinię w zakresie docelowej szerokości i klasy drogi nr (...), jednakże GDKiA zaproponował jedynie korektę rozwiązań dla (...) w projekcie planu, skoordynowaną z opracowywanym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Obszaru Metropolitarnego W.. Z powodu braku w/w planu i w oparciu o dotychczasowe stanowisko zarządcy drogi Rada przyjęła, iż dla (...) winny być zachowane, co najmniej parametry drogi klasy G, tym bardziej, iż poszczególne odcinki (...) objęte uzgodnionymi projektami planów i obowiązującymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego na terenie Gminy R. posiadają tożsamą klasę drogi. Następnie Rada, przytaczając mające zastosowanie w sprawie przepisy Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 43, poz.430 ) wskazała, iż szerokość ulicy w liniach rozgraniczających nie powinna być mniejsza niż 45 m dla drogi klasy G o przekroju 2x2 pasy. Droga serwisowa jest niezbędna do obsługi działek budowlanych przylegających bezpośrednio do (...) gdyż należy ograniczyć bezpośrednią obsługę komunikacyjną tych działek. Rada dodała, iż w skorygowanym projekcie planu zostanie zawężona szerokość (...) w liniach rozgraniczających od osi do wschodniej linii rozgraniczającej z przyjętych 25 m w wyłożonym do publicznego wglądu projekcie planu do 22,5 m od osi drogi. Na rozprawie w dniu (...) kwietnia 2008 roku pełnomocnik skarżącej oświadczył, iż projekt planu ingeruje w jej prawo własności albowiem przewiduje utworzenie drogi serwisowej wzdłuż (...) kosztem jej działek, na których znajduje się budynek magazynowo-biurowy. Budynek ten skarżąca wynajmuje innym podmiotom i zmniejszenie powierzchni działki zmniejszy teren parkingowy i manewrowy. Dodał, iż na sesji Rady wyjaśniła swoje zarzuty a więc Rada znała wszystkie okoliczności podniesione na rozprawie. Pełnomocnik organu dodatkowo wyjaśnił, iż bezpośrednio do (...) przylegają dwie działki skarżącej o numerach (...) i (...) i według projektu planu ulegną one zmniejszeniu o około 125 m2. Po rozpatrzeniu zarzutów właścicieli działek szerokość drogi uległa zmniejszeniu z planowanych 50 m do 40 m. Obecnie (...) posiada klasę GP a droga tej klasy winna być obsługiwana przez drogę serwisową a nie bezpośrednie zjazdy na posesję. W świetle stanowiska Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wskazującego, że (...) po oddaniu do użytku drogi ekspresowej S., zostanie zaliczona do kategorii dróg gminnych, nie wiadomo czy ten odcinek drogi będzie drogą powiatową czy wojewódzką. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, ponieważ zaskarżona uchwała Rady Gminy R. Nr (...) z dnia (...) listopada 2007 roku, nie spełnia warunków wynikających z art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W rozpoznawanej sprawie, zgodnie z art. 85 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1994 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.). Stosownie do powołanego przepisu, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to jest przed 11 lipca 2003 r. podjęto uchwałę o przystąpieniu, do sporządzenia planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, dalsze czynności w postępowaniu planistycznym prowadzone są na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym. Oba te warunki w przedmiotowej sprawie zostały spełnione. Rada Gminy R. uchwałą Nr (...) z dnia (...) czerwca 2001 roku przystąpiła do sporządzenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego dla części terenów położonych we wsi S., L., S., zaś o terminie wyłożenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawiadomiono (...) czerwca 2003 roku. Oznacza to, iż legalność zaskarżonej uchwały podlega ocenie Sądu przy zastosowaniu przepisów ostatniej z wymienionych ustaw. Rolą sądu administracyjnego jest ocena uchwały Rady Gminy o odrzuceniu zarzutu w płaszczyźnie formalnej tj. czy zawiera ona ustawowo określone elementy, oraz w płaszczyźnie materialnoprawnej tj. czy uzasadnienie uchwały znajduje oparcie w przepisach powszechnie obowiązującego prawa i wyjaśnia prawną dopuszczalność naruszenia interesu prawnego osób wnoszących zarzut. Zakres rozpatrywanej sprawy wyznaczony jest, zatem wniesionym zarzutem i zaskarżoną uchwałą. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 roku stanowi w art. 4, że gmina w ramach zadań własnych, ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, a uprawnienie to realizuje między innymi przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To uprawnienie gminy oznacza, że gmina samodzielnie rozstrzyga o zasadach zagospodarowania, co nie może być rozumiane jako dowolność działania. Rozstrzyganie o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania musi być dokonane z uwzględnieniem obowiązujących przepisów i na zasadach określonych w art. 1 powołanej ustawy. Miejscowy plan zagospodarowania wraz z innymi ustawami kształtuje sposób wykonywania prawa własności i determinuje treść prawa własności w zakresie wykorzystywania nieruchomości (art. 33 ustawy). Wszelkie rozstrzygnięcia planistyczne, które ograniczają właściciela w sposobie korzystania z niej muszą być dokonywane z uwzględnieniem obowiązujących przepisów. Ochrona indywidualnych interesów właścicieli nieruchomości położonych na obszarze objętym planem następuje na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jest realizowana poprzez zapewnienie udziału w postępowaniu planistycznym określonym w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w tym także składanie zarzutów do projektu planu (art. 24 ust. 1 ustawy). Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone ustaleniami przyjętymi w projekcie planu może wnieść zarzut. Interes prawny to z kolei interes znajdujący ochronę w konkretnej normie prawa materialnego. Tak rozumiany interes prawny ma niewątpliwie właściciel nieruchomości położonej na obszarze objętym projektem planu. Skarżąca jest współwłaścicielką działek o nr ew. nr (...), (...), (...) we wsi S.. Nieruchomości te położone są na obszarze objętym projektem planu. Według ustaleń przyjętych w wyłożonym projekcie planu dwie z działek skarżącej-(...) i (...), ulegną zmniejszeniu w wyniku projektowanego poszerzenia (...). W piśmie z dnia (...) października 2003 roku skarżąca wniosła zastrzeżenia do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. dla części terenów położonych we wsi S., L., S. wskazując, iż nie wyraża zgody na zmianę planu albowiem ingeruje on w jej prywatny teren tj. działki nr (...), (...), (...) we wsi S., ogranicza prawa oraz plany z tym terenem związane. Pismo to Rada zakwalifikowała jako zarzut i ta ocena jest prawidłowa. Faktem jest, iż zarzut skarżącej sformułowany został ogólnikowo i dopiero wniesiona do Sądu skarga zarzut ten sprecyzowała. Jednakże nie można podzielić stanowiska Rady, wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, że ogólnikowość zarzutów uniemożliwiła organowi odniesienie się do zastrzeżeń odnośnie konkretnych rozwiązań planistycznych. Rada w odpowiedzi na skargę ustosunkowała się do zarzutu skarżącej. Podkreślenia jednak wymaga, iż odpowiedź na skargę nie jest uzasadnieniem uchwały i nie usuwa jej wadliwości. Przede wszystkim podnieść należy, iż skarżąca w piśmie z dnia (...) października 2003 roku wskazała numery działek, których jest współwłaścicielką. Dwie z tych działek przylegają bezpośrednio do drogi, co do której projekt planu wskazuje na jej poszerzenie. Skarżąca podniosła również, iż zmiana planu narusza jej prawo własności. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, Rada nie powinna mieć trudności w dokonaniu właściwej interpretacji intencji skarżącej, tym bardziej, iż wyłożony projekt planu przewidywał poszerzenie (...) kosztem działek wskazanych przez skarżącą. Co więcej, jak wynika z wyjaśnień złożonych przez skarżącą na rozprawie, na sesji Rady Gminy sprecyzowała ona swoje zarzuty. Skoro, więc skarżąca brała udział w sesji Rady a Rada miała trudności w odczytaniu zastrzeżeń skarżącej to brak było jakichkolwiek przeszkód by na sesji tej Rada wyjaśniła wszelkie wątpliwości. W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, że uzasadnienie uchwały, sprowadzające się do stwierdzenia, iż skarżąca nie wskazała naruszenia ustaleniami projektu planu konkretnego przepisu prawa materialnego ani też, na jaką zmianę nie wyraża zgody oraz w jaki sposób ustalenia planu ingerują w jej prywatny teren jest wadliwe i nie odpowiada wymogom art. 24 ust. 3 w/w ustawy. Właściwe, szczegółowe uzasadnienie ingerencji w prawo własności w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego jest niezbędne w sytuacji, gdy podmiot zgłaszając zarzut kwestionuje zasadność ograniczenia tego prawa. Rada powinna w uzasadnieniu uchwały wskazać, iż zarzuty strony zostały wszechstronnie rozważone oraz przytoczyć argumenty wyjaśniające rozstrzygnięcie ze wskazaniem, iż inne rozwiązanie planistyczne nie jest możliwe. Wówczas naruszenie uprawnień właściciela przez ustalenia projektu planu ma miejsce w zgodzie z obowiązującym prawem. Jednocześnie Sąd zauważa, iż wyłożony do publicznego wglądu projekt zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został sporządzony przy uwzględnieniu wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia (...) października 2001 roku i uzgodnień dokonanych pismem z dnia (...) czerwca 2003 roku uzupełnionym pismem z dnia (...) lipca 2003 roku. Planowane poszerzenie drogi kosztem działek do niej przylegających było spowodowane zamierzoną budową drogi ekspresowej na odcinku S. wraz powiązaniem z drogą krajową nr (...). Tymczasem z pisma GDKiA z dnia (...) maja 2006 roku wynika, iż przebieg drogi ekspresowej S. został zmieniony i odcinek drogi (...), z chwilą oddania do użytku w/w drogi ekspresowej straci charakter drogi klasy GP i zostanie zaliczony do kategorii dróg gminnych. Rada Gminy, rozpoznając zarzut skarżącej winna rozważyć aktualne wówczas stanowisko GDKiA, zauważyć bowiem należy, iż zarzut skarżącej wniesiony w 2003 roku, był rozpatrywany przez Radę w 2007 roku. Przesądzanie w planie zagospodarowania przestrzennego kategorii drogi (...) zdaje się być w tej sytuacji przedwczesnym. Ponieważ ustalenia planu rzutują na sposób wykonywania prawa własności przez właścicieli nieruchomości położonych przy wymienionej drodze, Rada Gminy, przed przystąpieniem do sporządzania projektu planu, winna jednoznacznie wyjaśnić z GDKiA kategorię drogi (...). Władztwo planistyczne nie może być bowiem nadużywane i organ musi równoważyć interes społeczny i interes prywatny. Reasumując powyższe stwierdzić należy, iż podjęta przez Radę Gminy R. uchwała narusza art. 24 § 3 omawianej ustawy. Ujawnienie naruszenia prawa skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Z przyczyn wyżej wymienionych na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonego aktu zostało oparte o przepis art. 152 p.p.s.a. O kosztach Sąd postanowił w myśl art. 200 p.p.s.a.