VII SA/Wa 290/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Dariusz Turek, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi G. S.A. w B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r. znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki pasa drogi krajowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, a także postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2005 r., II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej G. S.A. kwotę 750 (siedemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2005r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 81 ust.1 pkt 2, art. 83 ust.3 w związku z art. 49b ust. 3 i ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) nakazał G. S.A. z siedzibą w B. dokonać rozbiórki i przywrócić do stanu poprzedniego przebudowany pas drogi krajowej Nr [...] na wysokości zjazdu do działki o nr ew. [...] w części dotyczącej robót drogowych wykonanych w grudniu 2004r. bez wymaganego zgłoszenia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w grudniu 2004r. firma G. S.A. wykonała roboty drogowe polegające na przebudowie części pasa drogi krajowej Nr [...], dokonując wymiany konstrukcji nawierzchni istniejącego zjazdu do działki o nr ewid. [...] bez wymaganego zgłoszenia do wojewody, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005r. nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni określonych dokumentów. Organ nadzoru budowlanego podniósł, że przedstawione w dniu 4 października 2005r. dokumenty nie spełniają wymagań tego postanowienia, gdyż nie przedłożono zezwoleń zarządcy drogi wydanych w drodze decyzji administracyjnej oraz zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności wykonanej przebudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, na dzień 4 sierpnia 2005r., decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał, że dostarczone zgłoszenie z dnia 29 września 2005r. (skierowane do Wojewody [...]) w tym przypadku mogło nastąpić jedynie po otrzymaniu zezwolenia zarządcy drogi określającego miejsce lokalizacji zjazdu oraz jego parametry techniczne, gdyż tylko w takim przypadku nakładanie obowiązku zgłoszenia dla wykonanych samowolnie robót budowlanych miało swoje uzasadnienie prawne, w celu dokończenia robót oraz ich odbioru przez zarządcę drogi. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005r. Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania G. S.A. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2005r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zamierzając dokonać przebudowy pasa drogi krajowej Nr [...] inwestor powinien był dokonać właściwemu organowi zgłoszenia zamiaru realizacji takiej inwestycji, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego, natomiast zarządca drogi nie jest organem uprawnionym do przyjęcia zgłoszenia, o którym mowa w tym przepisie. Inwestor nie dopełnił tego obowiązku, stąd też prawidłowo, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji wdrożył procedurę zmierzającą do "legalizacji" popełnionej samowoli budowlanej, nakazując przedłożenie określonych dokumentów. G. S.A. nie dostarczyła zgody zarządcy drogi na realizację niniejszej inwestycji, a także zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie spełnienie tych obowiązków obligatoryjnie skutkuje orzeczeniem o rozbiórce obiektu budowlanego. Organ odwoławczy wyjaśnił jednocześnie, iż przedłożone przez skarżącego uzgodnienia z zarządcą drogi nie mogą być wiążące w sprawie, bowiem dotyczą one innego podmiotu, który nie występuje w niniejszym postępowaniu. Również próba dokonania przez inwestora zgłoszenia po uprzednim wdrożeniu przez organ I instancji procedur legalizacyjnych nie może przemawiać za zmianą zaskarżonej decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył G. S.A., zarzucając organowi naruszenie art. 49b ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tj. Dz.U 2003 nr 207 poz.2016 z późn. zm.) i art. 75 §1 kpa. Skarżąca spółka podniosła, że w zakreślonym terminie wykonała punkty 1,3,4 postanowienia WINB z dnia [...] sierpnia 2005r. zobowiązującego do przedłożenia określonych dokumentów. Skarżąca nie przedłożyła natomiast wskazanego w punkcie 2 tego postanowienia zezwolenia zarządcy drogi wydanego w drodze decyzji administracyjnej, wynikającego z art. 29 ustawy o drogach publicznych (określającego miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne) z uwagi na to, iż zdaniem skarżącego przeprowadzone przez niego prace miały charakter remontu, a nie przebudowy, a tylko przebudowa wymagałaby przedłożenia powyższego zezwolenia. W związku z tym, iż zarządca drogi i organ nadzoru budowlanego uważali, iż przeprowadzone przez skarżącego prace miały charakter przebudowy, a nie remontu, skarżący zasięgnął w tym zakresie opinii rzeczoznawcy budowlanego, z której jednoznacznie wynika, iż prace te były remontem a nie przebudową. Opinię tę (z dnia 30 września 2005r., sporządzoną przez rzeczoznawcę budowlanego E. L.) skarżący przedstawił Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, który nie wziął jej pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, wskazując w piśmie z 31 października 2005r., że opinia ta nie była wymagana przez organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r., wobec czego nie została uwzględniona w decyzji. Zdaniem skarżącego niedopuszczenie w toku postępowania administracyjnego przedmiotowej opinii jako dowodu w sprawie jest niesłuszne, gdyż przedstawienie tej opinii przez skarżącego wyjaśniało, dlaczego inwestor nie wystąpił do zarządcy drogi o wydanie decyzji w trybie art. 29 ustawy o drogach publicznych. Niedopuszczenie przedmiotowej opinii jako dowodu w sprawie narusza w ocenie skarżącej spółki art. 75 kpa, z którego to przepisu wynika jednoznacznie, że w postępowaniu administracyjnym jako dowody należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 3 lipca 2006r. sygn. VII SA/Wa 303/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W ocenie Sądu prawidłowo organy obu instancji zakwalifikowały przedmiotowe roboty jako przebudowę istniejącego zjazdu w pasie drogi krajowej Nr [...], które to roboty wymagały w świetle art. 29 ust 2 pkt 12 Prawa budowlanego dokonania zgłoszenia zamiaru ich realizacji właściwemu organowi – w tym przypadku Wojewodzie [...]. Sąd podniósł, że okolicznością bezsporną jest, iż skarżąca nie przedłożyła organowi dokumentów wymienionych w pkt 2 i 4 postanowienia z dnia [...] sierpnia 2005 r., uznając błędnie, iż brak jest podstaw do ich żądania. Tymczasem art. 29 ust 1 ustawy o drogach publicznych jednoznacznie wymaga uzyskania w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na taką przebudowę. Sąd I instancji wskazał, że z brzmienia art. 49 ust 3 Prawa budowlanego wynikał natomiast obowiązek organu nakazania rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia w sytuacji niespełnienia obowiązków wynikających z postanowienia z [...] sierpnia 2005 r. Zdaniem Sądu należy natomiast podzielić zarzut skargi o naruszeniu przez organy art. 75 kpa poprzez nie ustosunkowanie się do przedłożonej przez inwestora opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. E. L., jednak naruszenie to nie ma charakteru istotnego i nie wpływa na ostateczny wynik sprawy. Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2008r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił w/w wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Zdaniem sądu II instancji stan faktyczny sprawy i zastosowane przez organy przepisy budzą poważne wątpliwości. W wyroku tym wskazano, iż kontrolą sądową należało objąć wszystkie akty administracyjne wydane w przedmiotowym postępowaniu, a w pierwszej kolejności postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2005r., gdyż od tego zależy ocena później wydanych decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki. NSA podniósł, że sąd w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku nie analizował w ogóle obowiązków, jakie zostały nałożone na inwestora postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005r. i przepisów, w oparciu o które je nałożono. Sąd II instancji stwierdził, iż przy szeregu niewyjaśnionych okolicznościach sprawy i braku szczegółowej analizy zastosowanych przepisów Prawa budowlanego i przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych przedwczesne i nieuzasadnione było stwierdzenie, że naruszenie przez organy art. 75 kpa nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Na tle akt sprawy powstaje zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wątpliwość, czy inwestor dokonał przebudowy bądź remontu zjazdu, co wynika z pisma inwestora i z niektórych dokumentów organów, czy też dokonał "przebudowy pasa drogi krajowej Nr [...]", co wynika np. z osnowy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2005r. Wskazano, iż ustalenie powyższych faktów nie jest bez znaczenia dla sprawy, bowiem "zjazd" zgodnie z definicją legalną zamieszczoną w art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych, nie jest drogą publiczną w rozumieniu art. 2 ust. 1 tej ustawy, może więc być co najwyżej drogą niezaliczoną do żadnej kategorii dróg publicznych w rozumieniu art. 8 ust. 1. Dokonanie precyzyjnego ustalenia, co było przedmiotem wykonanych robót budowlanych, zjazd czy też fragment drogi krajowej, ma znaczenie przy określeniu właściwości organu nadzoru budowlanego. Sąd II instancji wskazał, iż rozstrzygnięcie kwestii, czy wykonane roboty były remontem czy też przebudową drogi w kontekście definicji zamieszczonych w art. 4 pkt 18 i 19 powołanej ustawy było niezbędne z uwagi na obowiązki nałożone na inwestora w pkt 2 postanowienia z dnia [...] sierpnia 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu z uwagi na niewyjaśnienie przez organy orzekające wszystkich istotnych okoliczności sprawy i związane z tym naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu administracyjnym wydanie decyzji w każdym wypadku powinno poprzedzać, stosownie do art. 7 i art. 77 kpa, dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Z przepisów tych wynika obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ administracji publicznej. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 kpa. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny. Z takim wadliwie przeprowadzonym postępowaniem mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Zauważyć należy, iż przy rozpatrywaniu sprawy samowoli budowlanej konieczne jest przede wszystkim ustalenie, jaki charakter ma obiekt, w odniesieniu do którego toczy się postępowanie, jaki był zakres przeprowadzonych robót budowlanych. Kwestia charakteru zrealizowanego obiektu musi być wyjaśniona w pierwszej kolejności, bowiem dopiero jej rozstrzygnięcie pozwala na ustalenie, czy zrealizowane roboty wymagały pozwolenia na budowę czy zgłoszenia zamiaru ich rozpoczęcia, co w konsekwencji ma wpływ na dokonanie oceny, czy zaistniała samowola budowlana i jakie czynności winny być przeprowadzone w celu doprowadzenia jej do zgodności z prawem. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły dokładnie, jakie roboty budowlane zostały wykonane przez inwestora, czy był to remont zjazdu (co wynika z opinii inż. E. L. załączonej do akt sprawy, jak i z wyjaśnień inwestora, a także z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 26 lipca 2005r.), czy może przebudowa zjazdu, czy przebudowa drogi krajowej Nr [...], jak przyjęto w decyzji I i II instancji. Kwestia ta natomiast budzi istotne wątpliwości, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2008r., którym tutejszy sąd jest związany. Jak wynika z akt sprawy Zarząd Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B. w pismach z 2001r. kilkakrotnie informował inwestora, że na sporny zjazd nie jest wymagana decyzja określona w art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. We wniosku z dnia 8 grudnia 2004r. skierowanym do zarządu dróg o wydanie zezwolenia w celu prowadzenia robót w pasie drogowym inwestor jednoznacznie informował, iż roboty drogowe będą obejmowały wjazd. Zarząd dróg nie zwrócił wówczas inwestorowi uwagi, że planowane przez niego roboty nie są remontem, lecz przebudową, na którą wymagana jest dodatkowa decyzja, o której mowa w art. 29 ustawy o drogach publicznych. Warto też zwrócić uwagę, że również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. rozpatrując odwołanie od decyzji z dnia [...] marca 2005r. (wydanej przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta B.), nakładającej na inwestora karę pieniężną za dokonanie przebudowy zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi, uznało w decyzji z dnia [...] maja 2005r., iż nie zostało udowodnione, że inwestor dokonał przebudowy zjazdu, a nie jego remontu. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że G. S.A. przedkładając przy piśmie z dnia 4 października 2005r. dokumenty w wykonaniu postanowienia z dnia [...] sierpnia 2005r. podniósł, że prace przez niego przeprowadzone miały charakter remontu zjazdu, a nie przebudowy i przedłożył na potwierdzenie swego stanowiska opinię rzeczoznawcy budowlanego z dnia 30 września 2005r. Tym bardziej więc obowiązkiem organu było szczegółowe przeanalizowanie tej kwestii oraz przekonujące i wyczerpujące uzasadnienie swojego stanowiska, skoro inwestor kwestionował przyjętą w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2005r. kwalifikację robót i nałożone na niego obowiązki. Pomimo takich niejasności organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie przyjęły, iż inwestor dokonał przebudowy drogi krajowej Nr [...], zupełnie nie wyjaśniając, co przesądziło o takiej kwalifikacji robót. Kwestia charakteru wykonanych robót nie została więc bezspornie wyjaśniona, ma ona natomiast w sprawie pierwszorzędne znaczenie. Zgodnie z art. 29 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. w brzmieniu obowiązującym w grudniu 2004r. pozwolenia na budowę nie wymagają zarówno przebudowa i remont drogi (art. 29 ust. 2 pkt 12), jak i remont zjazdu (art. 29 ust. 2 pkt 1). Roboty te wymagają natomiast dokonania zgłoszenia, stosownie do treści art. 30 ust. 1 pkt 2. Zauważyć jednak trzeba, że do przyjęcia takiego zgłoszenia, w zależności od charakteru planowanych robót, właściwe są inne organy: w stosunku do przebudowy lub remontu dróg publicznych krajowych i wojewódzkich właściwy jest wojewoda (art. 82 ust. 3 ustawy), natomiast w stosunku do zgłoszenia zamiaru remontu zjazdu (który w kontekście definicji zawartej w art. 4 ust. 8 ustawy o drogach publicznych nie jest drogą publiczną w rozumieniu art. 2 tej ustawy) – starosta. Ocena charakteru i zakresu wykonanych robót ma istotne znaczenie przy nakładaniu na inwestora obowiązków w postępowaniu legalizacyjnym, w trybie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, m.in. dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2, a więc również pozwoleń, uzgodnień i opinii wymaganych odrębnymi przepisami. Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2004r. Nr 204 poz. 2086 ze zm.) budowa lub przebudowa zjazdu wymaga uprzedniego uzyskania w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Ustawa nie nakłada natomiast takiego obowiązku w przypadku remontu zjazdu. Jeżeliby więc przedmiotem postępowania był remont zjazdu niedopuszczalne byłoby nakładanie na inwestora obowiązku przedłożenia zezwolenia, o którym mowa w art. 29 powołanej ustawy. Z tego względu konieczne jest wyeliminowanie z obiegu prawnego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2005r. Rodzaj wykonanych robót budowlanych ma również wpływ na właściwość organów nadzoru budowlanego do prowadzenia w pierwszej instancji spraw dotyczących samowolnego zrealizowania takich inwestycji. W odniesieniu do spraw dotyczących dróg publicznych krajowych i wojewódzkich właściwym organem jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego (art. 83 ust. 3 w zw. z art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego), w stosunku do zjazdu organem tym jest organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy mają obowiązek wnikliwego i precyzyjnego ustalenia, jaki był charakter i zakres wykonanych przez inwestora robót, mając jednocześnie na uwadze nie tylko definicje remontu i przebudowy zawarte w ustawie Prawo budowlane, ale również definicje sformułowane w art. 4 pkt 18 i 19 ustawy o drogach publicznych. Dopiero po precyzyjnym wyjaśnieniu, co zostało wykonane przez inwestora, właściwy organ nadzoru budowlanego może, w drodze art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego nałożyć na inwestora stosowne obowiązki i podjąć dalsze kroki w zależności od sposobu ich realizacji przez inwestora. Ujawnione naruszenia przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy powodują uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak również postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2005r. z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na mocy art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w punkcie II wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.