II OSK 381/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) sędzia NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 119/06 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz udzielenia pozwolenia na wznowienie robót oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 9 listopada 2006 r., II SA/Gd 119/06 uchylił zaskarżoną przez J. G. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz udzielenia pozwolenia na wznowienie robót, a także decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...], decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...]. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz udzielenia pozwolenia na wznowienie w oparciu o ten projekt robót budowlanych związanych z budową garażu o powierzchni zabudowy 54,57 m2 i kubaturze 251,14 m3 na działce nr [...] przy ul. [...] w M.. W uzasadnieniu tej decyzji powołano się na fakt, iż decyzją Starosty M. z [...] udzielono J. G. pozwolenia na budowę garażu na przedmiotowej działce stanowiącej współwłasność J. G. i J. G. o powierzchni użytkowej 62,89 m2 i kubaturze 207 m3. W wyniku wniosku następcy prawnego J. G. – M. G. w stwierdzono, że garaż został wybudowany z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego w pozwoleniu na budowę. W związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. postanowieniem z [...] wstrzymał roboty budowlane, a następnie decyzją z dnia [...], zmienioną później decyzją z dnia [...], nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do [...] projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego garażu oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor dokumenty te przedłożył, a organ administracji decyzją z dnia [...] udzielił J. G. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W wyniku odwołania M. G., który podniósł, iż nie udzielił inwestorowi zgody na budowę garażu o większej powierzchni, organ odwoławczy uchylił decyzję z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Decyzją z [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego nakazał rozbiórkę będącego w budowie garażu. Po rozpoznaniu odwołania inwestora organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uzasadniając to koniecznością poprzedzenia decyzji nakazującej rozbiórkę, wydawanej na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, decyzją w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego wydawaną w oparciu o art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. W wyniku tej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z dnia [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz udzielenia pozwolenia na wznowienie w oparciu o ten projekt robót budowlanych związanych z budową garażu. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia [...], który w uzasadnieniu podniósł, iż inwestor nie wykonał w pełni obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...], gdyż nie przedstawił zgody współwłaściciela na budowę garażu istotnymi zmianami od pierwotnego projektu. W skardze na decyzję organu odwoławczego J. G. wniósł o jej uchylenie, gdyż posiadał zgodę w postaci porozumienia zawartego przez współwłaścicieli, a więc organ naruszył art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji były niezgodne z prawem, chociaż z innych przyczyn niż wskazano w skardze. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 51 ust. 4 i 5 Prawa budowlanego w odniesieniu do niezakończonej budowy organ po upływie zakreślonego terminu dokonuje sprawdzenia wykonania obowiązku i w zależności od wyników tego sprawdzenia może zatwierdzić projekt budowlany i udzielić pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo orzec w jeden ze sposobów wymienionych w ust. 5 tego artykułu. Sąd uznał, że co prawda w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego jest mowa o wydaniu decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, jednak "w ocenie Sądu możliwe jest jedynie wydanie decyzji pozytywnej, natomiast decyzja odmowna nie znajduje uzasadnienia. Świadczy o tym zdaniem Sądu również dalsza część tegoż przepisu, który to wyraźnie stanowi, że w przypadku zakończenia budowy organ wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego". W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ja decyzji organu I instancji były podjęte z naruszeniem art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał też, że w sprawie zostały wydane dwie decyzje na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego – decyzja z [...] i zmieniająca ją decyzja z [...]. W ocenie Sądu decyzja wydawana na podstawie tego przepisu powinna zawierać także pouczenie o skutkach jej niewykonania przez inwestora, co wynika z art. 9 k.p.a. Zarzut naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego Sąd uznał za niezasadny. Trafnie bowiem organy administracji uznały, iż wydanie decyzji zatwierdzającej zamienny projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych musi być poprzedzone złożeniem oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. W związku z tym Sąd na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 152, poz. 1270 z późn. zm. – dalej – p.p.s.a.) objął kontrolą i uchylił także ostateczne decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] i z [...]. W skardze kasacyjnej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu: 1. obrazę przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, to jest art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez uznanie, że art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego nie dopuszcza wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia zastępczego projektu budowlanego; 2. obrazę przepisów prawa procesowego – to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez uznanie, że organy administracji naruszyły art. 9 k.p.a. nie pouczając strony o konsekwencjach niewykonania obowiązków nałożonych na stronę w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego polegających na orzeczeniu nakazu rozbiórki i to w sytuacji, gdy brak takiego pouczenia pozostawał bez wpływu na rozstrzygniecie sprawy. W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracji w Gdańsku i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż w oparciu o art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego istnieje możliwość wydania tak decyzji pozytywnej, jak i decyzji negatywnej. Przepis ten stanowi bowiem o wydawaniu decyzji " w sprawie zatwierdzenia projektu" nie przesądzając czy rozstrzygniecie ma być pozytywne czy negatywne. Powołano się na orzecznictwo sądowe i poglądy piśmiennictwa odnoszące się do art.101 § 3 k.p.a., który stanowi, iż na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy zażalenie, a przyjmuje się, że przysługuje ono tak na postanowienie o zawieszeniu, jak i o odmowie zawieszenia postępowania. Zdaniem składającego skargę kasacyjną nie jest trafne także stanowisko Sądu, co do naruszenia przez organy nadzoru budowlanego art. 9 k.p.a. Każdy powinien zdawać sobie sprawę, iż nie wywiązanie się z określonych obowiązków skutkować będzie negatywnymi konsekwencjami. Powołano się także na wyrok WSA w Gdańsku w innej sprawie, w którym Sąd potwierdził prawidłowość decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego bez pouczenia o skutkach niewykonania nałożonych obowiązków. Uznano, także, że brak owego pouczenia o konsekwencjach nie wywiązania się z nałożonych na stronę obowiązków nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a, gdyż inwestor i tak nie mógł przedstawić zgody współwłaściciela na inwestycję w nowym kształcie, gdyż współwłaściciel takiej zgody nie wyraża. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (Dz.U. z 2003 r. nr 207, poz. 216 ze zm.) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę właściwy organ - organ nadzoru budowlanego – nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z już wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby wykonania określonych czynności i robót budowlanych. Po upływie zakreślonego terminu lub na wniosek inwestora organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie nałożonego obowiązku i "wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych", a w przypadku, gdy budowa została zakończona wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego – art. 51 ust. 4. W sytuacji, gdyby regulacja art. 51 kończyła się na powołanym ust. 4, zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia tego przepisu należałoby uznać za usprawiedliwiony. Użyty bowiem przez ustawodawcę zwrot "w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego" przesądzałby o tym, iż w oparciu o ten przepis mogłaby być wydawana zarówno decyzja pozytywna – zatwierdzająca projekt budowlany i zezwalająca na wznowienie robót budowlanych, jak i deczyja negatywna odmawiająca zatwierdzenia takiego projektu i odmawiająca pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Jednak w art. 51 zawarty jest także ust. 5. Zgodnie z nim, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku określonego w ust. 1 pkt 3 "właściwy organ wydaje decyzję nakazująca zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego". Przepis ten uznać należy za lex specjalis w stosunku do regulacji z ust. 4 tego samego artykułu, mający zastosowanie wtedy, gdy nałożony obowiązek nie został wykonany. Skoro przepis ten ma wprost zastosowanie do sytuacji niewykonania nałożonego obowiązku, to trzeba uznać, iż w sytuacji spełnienia dyspozycji do zastosowania tego przepisu zbędne i nieracjonalne, a przy tym sprzeczne z dyspozycją art. 12 § 1 k.p.a. (zasada szybkości i prostoty postępowania) byłoby wydawanie wcześniej decyzji odmawiająca zatwierdzenia takiego projektu i odmawiająca pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Z tego powodu pierwszy z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów uznać należy za chybiony. Stosowanie do art. 9 k.p.a. organ prowadzący postępowanie powinien udzielać stronie wszelkich informacji i wskazówek dotyczących prawnych i faktycznych okoliczności sprawy, które mogą wywierać wpływ na ich prawa i obowiązki, a ponadto winien czuwać nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. W tej sytuacji racje miał Sąd I instancji uznając, iż wydając decyzje na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego należy pouczyć stronę o konsekwencjach niezastosowania się do nałożonych obowiązków. Zwrócić należy przy tym uwagę, iż składający skargę kasacyjną w zarzucie naruszenia prawa procesowego powołał obok art. 9 k.p.a. także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c nie wskazując, z jakiego aktu prawnego przepis ten pochodzi. Jednak w uzasadnieniu skargi kasacyjne powołano ten sam artykuł ze wskazaniem, iż dotyczy on p.p.s.a. Sąd mógł wiec ten zarzut rozpoznać, chociaż, jak wyżej wywiedziono zarzutu tego nie można uznać za trafny. Naczelny Sąd Administracyjny, związany granicami skargi kasacyjnej nie może wypowiadać się na temat zgodności z prawem zażądania od strony na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przedstawienia zgody współwłaściciela na budowę garażu istotnymi zmianami od pierwotnego projektu. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji