II SA/Gl 970/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi B. N. i J. K. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. Jak wynika z akt sprawy, J. K., J. G. , P. G. i B. N. wystąpili do Gminy B. o "wypłatę odszkodowania za użytkowanie" działek nr [...] i [...], zajętych pod drogę, ulicę [...], których właścicielem był W. K. Spadek po zmarłym w roku [...] W. K. nabyli żona M. K. oraz dzieci: J. K. i J. G. Spadek po zmarłej w roku [...] M. K. nabyli J. K. i J. G. (postanowienie SR w B. z dnia [...] r. sygn. akt [...]). W odpowiedzi na wniosek organ poinformował pismem z [...] r., że zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w S. z dnia [...] r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg w Gminie S. do kategorii dróg zakładowych (Dz. Urz. Woj. B. nr [...], poz. [...] z [...] r.), ulica R. B. w B. stanowi drogę publiczną – zakładową i na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.), stała się z mocy prawa własnością Gminy a odszkodowanie za działki zajęte pod drogę ustalane jest i wypłacane na wniosek właścicieli złożony do 31 grudnia 2005 r. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda S. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] r. przez Gminę B. nieruchomości nr [...] i [...] położonych w B., stanowiących w dniu [...]r. własność J. K. i J. G. po ½ części, zajętych pod drogę publiczną- ulicę [...]. W podstawie prawnej decyzji podano art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.). Wskazano także, że spadek po zmarłej w [...] r. J. G. nabyli J. G., B. N. oraz P. G. w 1/3 części każdy (postanowienie SR B. z dnia [...] r. sygn. akt [...]). Następnie w sprawie doszło do sporządzenia operatu szacunkowego dotyczącego wartości nieruchomości zajętych pod drogę. Z akt sprawy wynika, że z operatem zgodzili się J. G. i P. G. i w stosunku do tych osób zostały wydane ostateczne decyzje ustalające wysokość odszkodowania (dwie decyzje z [...]r. o takim samym numerze [...] odrębnie dla J. G. i P. G.). Natomiast reprezentowani przez pełnomocników J. K. i B. N. zanegowali prawidłowość sporządzonego operatu i ustaloną w nim wartość działek. W szczególności podkreślili, że droga posiada pełną infrastrukturę, jest utwardzona i częściowo ma nawierzchnię asfaltową. W piśmie z dnia [...] r. podnieśli, że utwardzenie oraz nawierzchnia asfaltowa zostały wykonane około roku [...], kiedy właścicielami byli W. i M. K. Utwardzenie i nawierzchnia asfaltowa nie należą zatem do gminy. Gmina w roku [...] wykonała nakładkę asfaltowa na długości ok. [...] m i do tego nakładu wnioskodawcy nie wnoszą roszczeń. W odpowiedzi organ I instancji wskazał m.in., że konieczne jest wykazanie zakresu i wartości nakładów na nieruchomość. W tym celu zwrócono się do Gminy. Gmina B. podała, że nie ponosiła żadnych nakładów i nie dysponuje dokumentami potwierdzającymi wykonanie drogi przed rokiem [...]. Potwierdziła wykonanie nakładki asfaltowej w roku [...] na długości ok. [...] m. Również Spółdzielnia [...] podała, że nie dokonała nakładów na wykonanie drogi zakładowej – ulicy [...]. Dokumentów pozwalających ustalić wykonawcę drogi nie posiada także Urząd Miasta S., który nadesłał jedynie kopię uchwały z [...] r. wraz z załącznikami, wykazującymi rodzaj nawierzchni dróg zaliczanych uchwałą do dróg zakładowych. Natomiast strony przedłożyły pisemne oświadczenia sporządzone przez B. N., J. K. i R. K. podające, że utwardzenia drogi i położenia nawierzchni asfaltowej dokonali W. i M. K. W piśmie z dnia [...] r. organ I instancji podkreślał wagę i konieczność wykazania oraz udokumentowania nakładów na drogę. Strony wskazywały, iż jest niewątpliwe, że J. K. i B. N. nabyli w drodze dziedziczenia nieruchomość drogową utwardzoną i wyasfaltowaną, wobec czego domagają się przyznania odszkodowania za przejęcie takiej właśnie nieruchomości. Pismem z dnia [...] r. B. N. złożyła wniosek do Sądu Rejonowego w B. o dokonanie częściowego działu spodku i ustalenie, ze w skład spadku po zmarłym [...] r. W. K. i zmarłej [...] r. M. K. wchodzą nieruchomości gruntowe nr [...] i [...] w B. w całości utwardzone (tłuczeń) i w połowie nawierzchni asfaltowe. We wniosku wniesiono o powołanie biegłego celem ustalenia grubości utwardzenia oraz wyliczenie wartości nieruchomości dla J. K. w ½ i B. N. w 1/6. W nawiązaniu do tego wniosku pełnomocnicy J. K. i B. N. wnieśli o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu wydania prawomocnego postanowienia przez sąd powszechny. Gmina B. nie wyraziła zgody na zawieszenie postępowania, w związku z czym Starosta Powiatowy w B. postanowieniem z dnia [...] r., na podstawie art. 98 § 1, 101 § 1 i 3 k.p.a. orzekł o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie . W złożonym zażaleniu pełnomocnicy J. K. i B. N. podali, ze podstawą żądania zawieszenia jest art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Postępowanie dotyczy działu spadku, zatem określenia co dziedziczyli wnioskodawcy i o jakiej wartości. Są to ustalenia niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej dotyczącej odszkodowania za nieruchomość. W piśmie z dnia [...] r., uzupełniającym zażalenie, pełnomocnicy stron podali, że tylko sąd w zainicjowanym postępowaniu może wyjaśnić własność nakładów poniesionych na gruncie. Sąd rozstrzygnie, kto jest właścicielem gruntów wraz z utwardzeniem i nakładką asfaltową. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. Wojewoda S. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że pojęcie zagadnienia wstępnego wiąże się z koniecznością ustalenia związku między tym zagadnieniem a sprawą administracyjną. Dział spadku nie stanowi zagadnienia wstępnego, którego rozstrzygnięcie musi poprzedzać decyzję starosty w sprawie o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę. Odszkodowanie przysługuje bowiem właścicielom wykazanym na dzień [...] r. lub ich spadkobiercom. Ustalenie właścicieli na ten dzień zostało dokonane. Dział spadku odziedziczonego przez tych właścicieli nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy wysokości odszkodowania. Również wartość nieruchomości, na którą poczyniono nakłady nie może stanowić zagadnienia wstępnego, albowiem wartość nieruchomości dla potrzeb ustalanego odszkodowania musi być ustalona w toku postępowania administracyjnego i w trybie dla niego właściwym. Stanowi o tym przepis art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Brak jest zatem związku między przedmiotem wniosku skierowanego do sądu powszechnego a rozstrzygnięciem sprawy w toku postępowania administracyjnego, co uniemożliwia zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wobec sprzeciwu Gminy będącej stroną postępowania, brak jest także podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 k.p.a. W skardze do sądu administracyjnego skarżący wnieśli o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu wydania postanowienia przez sąd cywilny, który określi kto jest właścicielem działek wraz z wykonanym utwardzeniem i częściową nawierzchnią asfaltową. Gmina neguje wypłatę odszkodowania za nakłady, jest to zatem kwestia niezbędna dla rozpatrzenia sprawy dotyczącej odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda S. wniósł o jej oddalenie i podał, że zawieszenie postępowania zawnioskowane przez stronę jest możliwe w oparciu o przepis art. 98 k.p.a., który uzależnia takie zawieszenie od zgody pozostałych stron postępowania. Wobec sprzeciwu Gminy, zawieszenie nie było dopuszczalne. Uczestnik postępowania Gmina B. wniosła o oddalenie skargi. Podała, że przedmiotem postępowania o dział spadku jest wierzytelność wobec gminy B. z tytułu odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Sąd Rejonowy w B. postanowieniem z dnia [...] r. zawiesił postępowanie o dział spadku na wniosek Gminy, do czasu ostatecznego zakończenia sprawy przez Starostę. Ustalenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę należy bowiem do postępowania administracyjnego. Na rozprawie przed sądem administracyjnym w dniu [...] r. pełnomocnik M. N. wyjaśnił, że żądanie wniosku o dział spadku zostało zmodyfikowane i obecnie dotyczy przyznania skarżącej własności nieruchomości w 4/6 częściach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Katalog środków prawnych służących sądom administracyjnym reguluje ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z przepisów tych wynika, że sądy nie są uprawnione do wydawania merytorycznych orzeczeń w sprawach będących przedmiotem postępowań administracyjnych. Stwierdzenie zgodności z prawem zaskarżonego aktu skutkuje oddaleniem skargi, a stwierdzenie jego legalności prowadzi w szczególności do uchylenia lub stwierdzenia nieważności aktu. Z tych względów nie istniała możliwość, wnioskowana w skardze, orzeczenia przez sąd administracyjny o zawieszeniu postępowania administracyjnego. O zawieszeniu lub odmowie zawieszenie postępowania administracyjnego mogą bowiem decydować wyłącznie organy administracji właściwe w sprawie, zaś zadaniem sądu jest kontrola legalności ich rozstrzygnięć. Dokonując oceny zgodności z prawem udzielonej odmowy zawieszenia postępowania Sąd doszedł do przekonania, że nie narusza ona prawa. Kodeks postępowania administracyjnego, normując instytucję zawieszenia postępowania, przewiduje przypadki obligatoryjnego i fakultatywnego jej zastosowania. W sprawie niewątpliwie został złożony wniosek o zawieszenie. Zgodnie z art. 98 k.p.a., organ może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie zostało ono wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony i nie zagraża to interesowi społecznemu. W sprawie zrealizowana została przesłanka pozytywna określona tym przepisem, albowiem wniosek pochodził od inicjatorów postępowania administracyjnego. Nie została jednak spełniona przesłanka negatywna, polegająca na braku sprzeciwu innych stron postępowania. Gmina, jako właściciel działek i podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania, jest stroną prowadzonego postępowania i jej sprzeciw wobec zamiaru zawieszenia uniemożliwiał organowi uwzględnienie wniosku skarżących. Jak zauważali skarżący, z urzędu organ zobowiązany jest uwzględniać wystąpienie przesłanek obligatoryjnych zawieszenia, wymienionych w art. 97 § 1 k.p.a., wśród których w pkt 4 przepisu ustawodawca przewidział obowiązek zawieszenia postępowania administracyjnego, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zastosowanie tej regulacji zależy od ustalenia, że w sprawie zachodzi zagadnienie o charakterze prejudycjalnym. Za takie uważa się kwestię, która pozostaje w związku z postępowaniem głównym. Związek ten należy ustalić każdorazowo w rozpatrywanej sprawie. Zgodzić należy się z poglądem, że kwestii o charakterze prejudycjalnym organ administracji co do zasady nie jest władny rozstrzygnąć samodzielnie, wyjątek w tym zakresie stanowią sytuacje przewidziane w art. 100 § 2 i 3 k.p.a. Nadto zagadnieniem wstępnym w rozumieniu k.p.a. mogą być tylko zagadnienia prawne, nie mogą nimi być okoliczności faktyczne (por. komentarz do art. 97 k.p.a. w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1996; M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze 2005). Kwestie te dotyczą albo istotnej dla sprawy przesłanki wydania decyzji, albo też z przepisów prawa wynika konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. W sprawie podnoszono, że takie prejudycjalne znaczenie dla sprawy ustalenia odszkodowania za działki zajęte pod drogę publiczną ma postępowanie w przedmiocie działu spadku. Oceny takiej Sąd nie podziela. Strony wskazywały, że jedynie sąd powszechny może ustalić kto jest właścicielem działek wraz z poczynionymi na nie nakładami. Zwrócić należy zatem uwagę, że okoliczność ta nie budzi wątpliwości. Z mocy prawa od dnia [...] r. właścicielem działek jest Gmina B. Okoliczność ta została stwierdzona w sposób wymagany prawem, na drodze decyzji wydanej przez Wojewodę S. [...] r. Nie budzi również wątpliwości, kto był poprzednim właścicielem działek, uprawnionym w konsekwencji do otrzymania odszkodowania za przejęte działki oraz kto jest następcą prawnym zmarłej J. G. Okoliczności te zostały wykazane za pomocą środków przewidzianych prawem. W istocie skarżącym chodzi o wykazanie w postępowaniu o dział spadku, jaka była wartość i stan tych działek. Zgodnie z art. 684 k.p.c., skład i wartość spadku podlegającego działowi ustala sąd. Abstrahując od okoliczności danego przypadku należy stwierdzić, że ustalenia te nie dotyczą kwestii prawnych, lecz faktycznych. W tym zakresie nie mogą one zatem stanowić okoliczności prejudycjalnych w postępowaniu dotyczącym ustalenia i wypłaty odszkodowania. Po pierwsze, przepisy regulujące sprawy odszkodowania za przejęte nieruchomości nie nakładają rygoru uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd cywilny wartości działek i w tym zakresie nie odsyłają na drogę postępowania cywilnego. Po wtóre, przepisy regulujące sprawę odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogę zawierają samodzielne regulacje dotyczące sposobu obliczania tego odszkodowania. Należy podkreślić, że nie tylko ustawodawca nie przekazał w tym zakresie kompetencji innemu organowi, ale wprost nałożył właśnie na organ administracji obowiązek określenia wartości nieruchomości i wysokości odszkodowania, regulując przy tym tryb postępowania. Zgodnie z art. 73 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.), odszkodowanie jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości a podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Należy wskazać, że przedmiotem orzekania w postępowaniu o dział spadku nie jest kwestia ewentualnej utraty przez właścicieli prawa władania gruntem. Uwzględniając podaną argumentację, orzekający w sprawie sąd administracyjny uznał, że odmowa organu zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania za działki zajęte pod drogę publiczną jest zgodna z prawem. W stwierdzonym stanie faktycznym postępowanie wszczęte przed sądem powszechnym nie stanowi przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że analiza akt sprawy ujawniła fakt wydania decyzji ustalających odszkodowanie za przedmiotowe działki w stosunku do dwóch stron postępowania. Okoliczność ta winna zostać poddana wnikliwej analizie i weryfikacji. Nie jest bowiem możliwe w istniejącym stanie prawny wydanie decyzji w stosunku do części uprawnionych i ustalenie odszkodowania za ułamkowy udział w nieruchomości, bez jednoczesnego ustalenia wartości całej przejętej nieruchomości. Odszkodowanie w określonym trybie musi być ustalone za całą nieruchomość w stosunku do wszystkich uprawnionych. Jakkolwiek przepis art. 104 § 2 k.p.a. przewiduje możliwość wydania decyzji częściowej, to jest to dopuszczalne gdy przedmiot postępowania może być podzielony w tym znaczeniu, że możliwe jest rozstrzyganie kolejno co do istoty o kilku elementach składających się na całe uprawnienie lub obowiązek. Kryterium dopuszczalności wydania decyzji częściowej ma zatem charakter przedmiotowy, a nie podmiotowy. Potwierdzenie faktu pozostawania w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] r. winno zatem skutkować przeprowadzeniem postępowania w celu stwierdzenia nieważności tych decyzji jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Ewentualne wszczęcie takich postępowań będzie stanowiło przesłankę zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.