II SA/Gl 1043/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Protokolant sekr. sąd. Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2008 r. sprawy ze skargi (...) Spółdzielni Produkcyjnej w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie gospodarowania nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oddala skargę. Kierownik Wydziału Geodezji Urzędu Miejskiego w C. działając na podstawie art. 274 ustawy z dnia 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze (Dz. U. Nr 30, poz. 210 z późn. zm.) w decyzji z dnia [...] r. nr [...] ustalił [...] Spółdzielnię Produkcyjną w C. nabywcą państwowej nieruchomości rolnej o łącznej powierzchni [...] ha. W decyzji tej ustalił także odpłatność za tę nieruchomość w wysokości [...] zł. Wymieniona kwota została wpłacona przez Spółdzielnię na wskazane w decyzji konto w dniu [...]r. Do zawarcia umowy przeniesienia własności w formie aktu notarialnego jednak nie doszło, a w dniu 7.02.1990 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 stycznia 1990 r. o zmianie ustawy – Prawo spółdzielcze (Dz. U. Nr 6, poz. 37 z późn. zm.). Ustawa ta skreśliła art. 274 Prawa spółdzielczego, a w art. 2 ust. 1 postanowiono, że decyzje ostateczne o ustaleniu spółdzielni produkcji rolnej jako nabywców własności użytkowanych przez nie nieruchomości rolnych stanowiących własność Państwa, na podstawie których do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy nie dokonano przeniesienia własności, podlegają z mocy prawa zmianie przez organy administracji państwowej, które je wydały, w części dotyczącej odpłatności za te nieruchomości. Natomiast ust. 2 tego przepisu stanowi, że odpłatność za te nieruchomości rolne ustala się na podstawie przepisów o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi. Z kolei rozdział 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. z 1989 r. Nr 58, poz. 348 z późn. zm.) zatytułowany "Sprzedaż nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi" został skreślony z dniem 1.01.1992 r. przez art. 58 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464). Następnie w piśmie z dnia [...]r. [...] Spółdzielnia Produkcyjna w C. wniosła o dokonanie zmiany m.in. w wymienionej wcześniej decyzji z dnia [...]r. w zakresie ceny nabycia prawa własności zgodnie z art. 2 w/cyt. ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. Po rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 26.02.2004 r. sygn. akt OW 7/04, który wskazał Prezydenta Miasta C. jako organ właściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy, wymieniony organ decyzją z dnia [...]r. nr [...] zmienił decyzję z dnia [...] r. w części dotyczącej odpłatności za nieruchomość rolną i określił, że jej wartość ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego według stanu na [...]r. wynosi [...]zł. W podstawie prawnej swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji powołał się m.in. na art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2004 r. Nr 208, poz. 2128 z późn. zm.), który stanowi, że cenę nieruchomości Zasobu ustala się w wysokości nie niższej niż wartość tej nieruchomości określona przy zastosowaniu sposobów jej ustalania przewidzianych w przepisach o gospodarce nieruchomościami. Natomiast w uzasadnieniu powołał przepis art. 56 ust. 1 tej ustawy o brzmieniu: "Sprzedaż nieruchomości kandydatowi ustalonemu na nabywcę w myśl dotychczasowych przepisów następuje na warunkach niniejszej ustawy". [...] Spółdzielnia Produkcyjna w C. nie zgodziła się z tą decyzją i złożyła odwołanie do Wojewody [...], a Wojewoda postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] przekazał je do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. jako organu właściwego do jego rozpatrzenia. Z postanowieniem tym nie zgodziła się Spółdzielnia Produkcyjna i wniosła zażalenie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który w dniu [...] r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody i przekazał całość akt sprawy SKO. W złożonym odwołaniu od decyzji z dnia [...]r. Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i po stwierdzeniu, że art. 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie – umorzenie postępowania, ewentualnie zmianę pkt 1 zaskarżonej decyzji i ustalenie ceny nabycia nieruchomości wg zasad ustalonych w art. 2 ust. 2 wymienionej ustawy przy jednoczesnym skreśleniu w pkt 2 zaskarżonej decyzji cyfry "6". Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu wniesionego odwołania oraz po dokonaniu analizy akt przedmiotowej sprawy i biorąc pod uwagę przepisy obowiązującej ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, uznało za uzasadnione uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej z dnia [...]r. nr [...] skład orzekający Kolegium zaznaczył, że nie podziela stanowiska odwołującej się Spółdzielni, że art. 2 ust. 1 wcześniej powołanej ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż Spółdzielnia całą należność uiściła. Nie podzielił również poglądu, że organ pierwszej instancji zobowiązany był, przy ustalaniu zmienionej ceny stosować zasady i przepisy obowiązujące w dniu 7.02.1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. Zdaniem składu orzekającego Kolegium organ pierwszej instancji zastosował prawidłową podstawę w swoim rozstrzygnięciu, tj. art. 30 ust. 1 przytaczanej wcześniej ustawy z dnia 19 października 1991 r., gdyż w momencie podejmowania zaskarżonej decyzji nie obowiązywały już przepisy o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi (co już wcześniej wskazano). Natomiast budziło wątpliwości SKO przemilczenie przez organ pierwszej instancji, faktu dokonania przez zobowiązaną Spółdzielnię wpłaty w dniu [...]r. ceny nabycia przedmiotowej nieruchomości rolnej. Brak było również ustalenia przyczyny nie zawarcia umowy w formie aktu notarialnego na podstawie decyzji z dnia [...]r. Podniesiono, powołując się w tym zakresie na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24.10.2000 r., sygn. akt SK.7/2000 (OTK 2000/7/256), że jeżeli przeszkodą do zawarcia umowy był nieuregulowany stan prawny gruntów użytkowanych przez Spółdzielnię, to albo należało postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu nabywcy zawiesić, albo wydać decyzję negatywną, opartą o wskazanie, że nieruchomość użytkowana przez Spółdzielnię nie mieściła się w kategorii objętej art. 274 Prawa spółdzielczego i nie podlegała przejściu na własność w trybie tego przepisu. Zauważono, że jeżeli mimo nieuregulowanego stanu prawnego właściwy organ zdecydował się wydać decyzję na podstawie wspomnianego przepisu Prawa spółdzielczego i następnie przyjął wpłatę ustalonej w tej decyzji ceny nabycia, to konsekwentnie należałoby dokonać jej odpowiedniego przeliczenia na dzień sporządzenia operatu szacunkowego ustalającego wartość przedmiotowej nieruchomości w oparciu o przepis art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. Prezydent Miasta C. w oparciu o powyższe wskazania, zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie opinii w zakresie waloryzacji kwoty zapłaconej w [...] r. przez Spółdzielnię. Zlecił też waloryzację wartości przedmiotowej nieruchomości ustalonej w [...] r. Z opinią sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...]r., zapoznała się strona i w piśmie z dnia [...]r. stwierdziła, iż została ona sporządzona z naruszeniem postanowień ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. Jednocześnie stwierdzono, iż zgodnie z uregulowaniami zawartymi w tej ustawie, cena winna być ustalona na dzień [...] r. według zasad obowiązujących przy sprzedaży gruntów rolnych na rzecz rolników indywidualnych. Z powyższą argumentacją nie zgodził się organ pierwszej instancji i decyzją z dnia [...] r. nr [...] zmienił decyzję z dnia [...]r. w części dotyczącej odpłatności za przedmiotową nieruchomość w oparciu o wartości określone przez rzeczoznawcę majątkowego w opinii z dnia [...]r. Przy czym na poczet ceny zaliczył zwaloryzowaną kwotę, wpłaconą przez Spółdzielnię w dniu [...]r. Ze stanowiskiem Prezydenta Miasta C. i tym razem nie zgodziła się Spółdzielnia i w odwołaniu z dnia [...]r. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie o zmianę pkt 1 decyzji i ustalenie ceny nabycia nieruchomości według zasad uregulowanych w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r., przy jednoczesnym skreśleniu w pkt 3 zaskarżonej decyzji cyfry "6". Samorządowe Kolegium Odwoławcze po otrzymaniu odwołania wraz z aktami sprawy, wyznaczyło na dzień [...]r. rozprawę administracyjną. Na rozprawie przedstawiciele Spółdzielni podtrzymali złożone odwołanie i dodatkowo podnieśli, że wymieniana wcześniej ustawa z dnia 20 stycznia 1990 r. zmienia prawo materialne, które powinno być stosowane według daty zdarzenia. A zatem według nich w przedmiotowej sprawie winny być zastosowane przepisy obowiązujące w 1990 r. Wyjaśnili również, że Skarb Państwa został ujawniony w księdze wieczystej prawdopodobnie w [...] r. Ponadto dołączyli do akt sprawy pismo Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa z dnia [...]r., z którego wynika, że Agencja była skłonna do zawarcia umowy przeniesienia własności nieruchomości w trybie bezprzetargowym, po aktualnej cenie, określonej w myśl art. 30 w/cyt. ustawy z dnia 19 października 1991 r. i przy uwzględnieniu zwaloryzowanej kwoty, wpłaconej w [...]r. Obecny na rozprawie pełnomocnik Prezydenta Miasta C. oraz rzeczoznawca majątkowy podtrzymali dotychczasowe stanowiska. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu wniesionego odwołania oraz po powtórnym dokonaniu analizy akt przedmiotowej sprawy oraz biorąc pod rozwagę powyższe ustalenia postanowiło utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Skład orzekający podzielił w pełni stanowisko zawarte na stronie 3 uzasadnienia wcześniejszej decyzji Kolegium z dnia [...]r., iż w przedmiotowej sprawie, wbrew twierdzeniom odwołującej się spółdzielni, zastosowanie ma art. 30 ust. 1 w związku z art. 56 ust. 1 przytaczanej wielokrotnie ustawy z dnia 19 października 1991 r., gdyż w momencie podejmowania kwestionowanej decyzji nie obowiązywały już przepisy o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. o zmianie ustawy – Prawo spółdzielcze. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach [...] Spółdzielnia Produkcyjna wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji ostatecznej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podtrzymała dotychczasowe zarzuty: błędnego zastosowania art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 1990 roku o zmianie ustawy – Prawo spółdzielcze; art. 30 ust. 1 i art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Uzasadnienie powyższych zarzutów odpowiada dotychczas przedstawionej przez skarżącą Spółdzielnie argumentacji. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w decyzji ostatecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm.), dalej ppsa Sąd uwzględnia skargę i uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tych granicach Sąd nie stwierdził, aby decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa materialnego lub procesowego, uzasadniającym uchylenie tej decyzji. Dokonane w tej sprawie ustalenia faktyczne są niewątpliwe, wynikają z dokumentów i nie są kwestionowane w skardze. Skarżąca na mocy art. 274 ustawy z 16 września 1982 roku, decyzją z dnia [...] roku została ustalona na nabywcę państwowych nieruchomości rolnych o łącznej powierzchni [...] ha położonych na terenie C. w obrębie [...], które pozostawały w jej użytkowaniu. Decyzja ta zgodnie z art. 274 § 2 ustawy z 1985 roku stanowiła podstawę do zawarcia umowy w formie aktu notarialnego i do przeniesienia własności. Nabycie nieruchomości w omawianym trybie było odpłatne, a szczegółowe zasady odpłatności określało rozporządzenie Rady Ministrów z 13 kwietnia 1984 roku (Dz. U. nr 26, poz. 134 z 1984 roku). W decyzji z dnia [...] roku właśnie w oparciu o powyższe rozporządzenie ustalono cenę objętych nią nieruchomości na kwotę [...] zł oraz postanowiono, że kwotę tę skarżąca powinna wpłacić w terminie przed sporządzeniem aktu notarialnego na konto Urzędu Miejskiego w C. Spółdzielnia wpłaciła ustaloną cenę w dniu [...] roku, ale do zawarcia aktu notarialnego nie doszło z uwagi na brak regulacji prawnej nieruchomości wymienionych w decyzji z [...] roku. Ustawą z dnia 20 stycznia 1990 roku o zmianie ustawy Prawo spółdzielcze, która weszła w życie 7 lutego 1990 roku, skreślono art. 274. Sprawozdanie stenograficzne z 18 posiedzenia Sejmu odbytego w dniach 19-20 stycznia 1990 roku, daje podstawę do twierdzenia, że podstawowym motywem zmiany dokonanej ustawą z 20 stycznia 1990 roku było usunięcie przywileju jaki przepis art. 274 stwarzał rolniczym spółdzielniom produkcyjnym i wprowadzenie zasady, że wszystkie sektory rolnictwa będą nabywały ziemie na tych samych zasadach (z ówczesnego Państwowego Funduszu Ziemi). Jednocześnie w art. 2 ust. 1 tej nowelizacji postanowiono, że w sytuacji w której już wydano decyzję ostateczną o ustaleniu spółdzielni jako nabywcy własności, ale nie dokonano jeszcze przeniesienia własności, decyzja taka zachowuje ważność z tym, że podlega – z mocy prawa – zmianie w części dotyczącej odpłatności za przejmowaną nieruchomość. Zgodnie z art. 2 ust. 2 nowelizacji odpłatności dokonywano na podstawie przepisów o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi. Skarżąca znajdowała się właśnie w sytuacji określonej w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. Dysponowała bowiem decyzją ostateczną, która ustaliła ją nabywcą nieruchomości opisanej w decyzji i ustaliła odpłatność. Decyzja ta, jak wskazano wyżej została wydana w oparciu o art. 274 § 1 Prawa spółdzielczego z 1982 roku, który przewidywał ustalenie odpłatności (art. 274 § 1 i § 3). W związku z tym Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że art. 2 ust. 1 ustawy z 1990 roku nie ma zastosowania do niej z uwagi na uiszczenie należności ustalonej decyzją. W tym miejscu należy stwierdzić, że już sama treść art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 1990 roku stanowi wyraz uszanowania przez ustawodawcę ekspektatywy nabycia prawa własności bowiem spółdzielnie, wobec których przed dniem 7 lutego 1990 roku wydano ostateczną decyzję przewidzianą dotychczasowym przepisem art. 274 § 2 Prawa spółdzielczego, zachowały prawo nabycia nieruchomości objętych tymi decyzjami, tyle że z woli ustawodawcy odpłatność za te nieruchomości ustalić miano na nowo, w oparciu o przepisy regulujące sprzedaż nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi (art. 2 ust. 2 nowelizacji). Z kolei rozdział 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi (...) – został skreślony przez art. 58 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (...). Równocześnie ta ostatnia ustawa w art. 56 ust. 1 postanawia "sprzedaż nieruchomości kandydatowi ustalonemu na nabywcę w myśl dotychczasowych przepisów następuje na warunkach niniejszej ustawy". Przepis ten jest przepisem przejściowym, co potwierdza jego umieszczenie w rozdziale 10 ustawy, zatytułowanym "Przepisy końcowe i przejściowe". Reguluje on sytuację podmiotów, które zostały ustalone na nabywcę w myśl dotychczasowych przepisów, a więc i na podstawie art. 274 § 1 ustawy Prawo spółdzielcze z 1982 roku. Warunki o których mowa w art. 56 ust. 1 ustawy z 1991 roku określa rozdział 6, stanowiąc w art. 30 ust. 1, że cenę nieruchomości zasobu ustala się w wysokości nie niższej niż wartość tej nieruchomości określona przy zastosowaniu sposobów jej ustalania przewidzianych w przepisach o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to, że w dacie złożenia przez skarżącą wniosku, to jest w dniu [...]r., o dokonanie zmiany w decyzji z dnia [...] roku w zakresie ceny nabycia prawa własności nie obowiązywał już ani art. 274 Prawa spółdzielczego z 1982 roku ani przepisy o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi (skreślone z dniem 1.01.1995 roku). Sytuacje osób, które zostały ustalone na nabywców regulował natomiast wyżej przywołany art. 56 ust. 1 ustawy z 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Zmiana odpłatności za sprzedaż nieruchomości skarżącej po dniu 1 stycznia 1992 r. mogła odbyć się tylko w oparciu o przepisy ustawy z 19 października 1991 roku. W szczególności do zmiany odpłatności nie mogły zostać zastosowane przepisy obowiązujące w dniu 7 lutego 1990 roku, to jest w dniu wejścia życie ustawy z dnia 20 stycznia 1990 roku. Podejmując zaskarżoną decyzję organ orzekający, w braku odmiennej regulacji prawnej, mógł stosować jedynie obowiązujące przepisy. Dlatego też decyzję wydaną na podstawie art. 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. o zmianie ustawy – Prawo spółdzielcze, art. 58, art. 56 ust. 1 i art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa należy – zdaniem składu orzekającego – uznać za podjętą w oparciu o właściwą podstawę prawną. Samą wartość nieruchomości opisanej w decyzji z [...] roku ustalono w oparciu o operat szacunkowy i zwaloryzowano na [...] roku. Równocześnie zwaloryzowano kwotę wpłaconą przez skarżącą w [...] roku, która na [...] roku wynosi [...] zł. W konsekwencji cena nieruchomości została ustalona na kwotę [...] zł, na którą złożyła się wartość nieruchomości [...] zł pomniejszona o kwotę [...] zł. Sposób obliczenia wartości nieruchomości nie był przez skarżącą kwestionowany, zarzuty dotyczyły bowiem przepisów w oparciu o które obliczenia dokonano. Ponieważ zarzuty te jak wynika z wyżej przedstawionej argumentacji, zdaniem Sądu, nie zasługiwały na uwzględnienie to wobec uznania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, skarga na podstawie art. 151 ppsa, podlegała oddaleniu.