II SA/Sz 1248/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] znak [...], II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 12 listopada 2007 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa po rozpatrzeniu odwołania J. W. od decyzji Starosty S. z dnia 19 września 2007 r. nr [...] uchylającej za zgodą stron decyzję udzielającą A. i J. D. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że Starosta Szczecinecki decyzją nr [...] z dnia 19 września 2007 r. na podstawie art. 155 Kpa, za zgodą stron uchylił decyzję swoją z dnia 5 czerwca 2007 r. udzielającą A. i J. D. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...] i [...] w S. wraz z wykonaniem urządzeń budowlanych oraz budowę zjazdu z drogi gminnej przy ul. [...] w S. na terenie działek nr [...],[...] w obrębie [...]. Od decyzji tej złożył odwołanie, nazwane protestem, J. W. wskazując, że nie zgadza się z jej uzasadnieniem, a w szczególności ze stwierdzeniem, że pomyłkowo nie został uznany za stronę. Odnosząc się do treści odwołania organ II instancji stwierdził, że w myśl przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego - osoby będące stronami w danej sprawie (każdy czyjego interesu prawnego postępowanie dotyczy), winny być przede wszystkim poinformowane o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 Kpa), mają prawo brać czynny udział tj. składać wyjaśnienia, wnosić dowody do sprawy, przeglądać akta a ponadto przed wydaniem decyzji organ zobowiązany jest umożliwić stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów (art. 10 i 67 Kpa). Z materiału dowodowego w sprawie wynika, że A. i J. D. w dniu 11 kwietnia 2007 r. złożyli w Starostwie Powiatowym wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Organ I instancji zawiadomił inwestorów i Miasto S. o wszczęciu postępowania administracyjnego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Następnie po zakończeniu postępowania administracyjnego Starosta S. decyzją z dnia 5 czerwca 2007 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. Stosownie do treści art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2003 r. nr 207 poz. 2016 ze zm.) stronami postępowania o pozwolenie na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepisy Prawa budowlanego oraz wydane na jego podstawie akty wykonawcze mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących i muszą być ściśle stosowane. Ich treść określa w szczególności także granice wykonywania prawa własności przez właściciela nieruchomości, na której posadowiona ma być inwestycja, jak i ochronę uprawnień właściciela sąsiedniej nieruchomości w związku z procesem inwestycyjnym. Dotyczy to m.in. naruszenia obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 ze zm.). Analiza przedłożonych przez organ I instancji dokumentów wykazała, że planowany budynek został zlokalizowany w odległości 1,50 m od granicy działki nr [...], stanowiącej własność D. i J. W., powodując tym samym ograniczenia w jej zagospodarowaniu, a więc jej właściciele powinni na prawach strony brać czynny udział w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Należy jednak stwierdzić, że przed podjęciem decyzji organ I instancji nie zapewnił im udziału w tym postępowaniu, a więc podniesione przez nich zarzuty są uzasadnione. W związku z tym J. W. pismem z dnia 20 sierpnia 2007 r. zgłosił protest odnośnie lokalizacji przedmiotowego budynku, domagając się anulowania udzielonego pozwolenia na budowę, a następnie pismem z dnia 22 sierpnia 2007 r. zgłosił wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego. Wniosek ten organ I instancji uznał za zasadny i postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2007 r. wznowił postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę tego budynku. W związku z tym, że J. W. jako strona postępowania domagał się anulowania udzielonego pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku, a J. D. we wniosku z dnia 17 września 2007 r. domagał się wygaszenia decyzji ostatecznej nr [...] z dnia 5 czerwca 2007 r., Starosta Szczecinecki działając na podstawie art. 155 kpa za zgodą stron, zasadnie uchylił swoją decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę. Zgodnie z powołanym przepisem, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji. Od powyższej decyzji organu odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożył J. W., kwestionując jak wskazał, sposób rozpatrzenia sprawy, tzn. uchylenie się przez organ od merytorycznego jej rozpoznania. W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie sporządzonego przez Starostę Szczecineckiego uzasadnienia decyzji nr. [...] i tym samym jednoznaczne wycofanie go z obiegu prawnego. W uzasadnieniu skargi J. W. stwierdził, że nie kwestionuje samej decyzji o uchyleniu wadliwie wydanej, w jego przekonaniu, z rażącym naruszeniem prawa, mającym wszelkie znamiona czynu karalnego, decyzji z dnia 5 czerwca 2007 r. udzielającej pozwolenia na budowę A. i J. D. i sam intensywnie zabiegał o jej uchylenie. W trakcie tych starań zetknął się z wieloma nieprawidłowościami w działaniach organów administracji. Zdaniem skarżącego uzasadnienie fałszuje rzeczywistość i ma na celu tuszowanie nieprawidłowości zaistniałych przy wydawaniu inwestorom pozwolenia na budowę i dlatego złożył protest, z dnia 5 października 2007 r., który został uznany za odwołanie od decyzji nr [...] z dnia 19 września 2007 r. W ocenie skarżącego ma on prawo oczekiwać pełnej merytorycznej odpowiedzi na zgłoszone zarzuty, w oparciu o rzetelną i wnikliwą analizę istniejącej sytuacji i dostępnej dokumentacji, a zaskarżona decyzja organu odwoławczego z dnia 12 listopada 2007 r. nie odnosi się wprost do postawionych przez skarżącego zarzutów, ani ich nie potwierdza, ani im nie zaprzecza. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze powołany przepis należało stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania. W toku postępowania administracyjnego organ uznał zasadność zarzutu podniesionego przez J. W., że nie brał udziału sprawie prowadzonej z wniosku A. i J. D. o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W związku z tym Starosta S. postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2007 r. znak [...], działając na podstawie art. 149 i 150 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa wznowił postępowanie wskazując, że J. W. nie brał udziału w sprawie w charakterze strony, ponieważ nie zawiadomiono go wszczęciu sprawy i nie otrzymał również decyzji, pomimo że jest właścicielem działki sąsiadującej z nieruchomością inwestorów. Następnie, po złożeniu w dniu 18 września 2007 r. przez A. i J. D.wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, Starosta S. uznając, że zachodzą przesłanki do zastosowania art. 155 Kpa decyzja z dnia 19 września 2007 r. uchylił wydane wcześniej pozwolenie na budowę. To rozstrzygnięcie zostało zaakceptowane w decyzji z dnia 12 listopada 2007 r. przez Wojewodę Zachodniopomorskiego, stanowiącej przedmiot kontroli Sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie. W związku z tym należy wskazać, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzja ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym została ona wydana było dotknięte kwalifikowana wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Natomiast odrębną instytucją procesową uregulowaną w art. 155 Kpa jest możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej tworzącej prawa nabyte. Oba wskazane tryby wzruszania decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu administracyjnego spełniają odmienne funkcje, mają odmienne podstawy i związane z tym odrębności proceduralne. Wznowienie służy do usunięcia z obrotu prawnego decyzji dotkniętych określoną w przepisach wadliwością, a wzruszenie decyzji tworzącej prawa nabyte daje stronom możliwość, przy poszanowaniu ich prawa do dysponowania przedmiotem postępowania, do rezygnacji, za ich zgodą z nabytych uprawnień. Oba tryby nie mogą być stosowane zamiennie i niedopuszczalne było postępowanie organów obu instancji w rozpoznawanej sprawie, a mianowicie przyjęcie, że możliwe jest zakończenie sprawy wszczętej w trybie wznowienia postępowania, uchyleniem decyzji na podstawie art. 155 Kpa. Stanowi to istotny błąd proceduralny, dający podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skoro zostało wszczęte postępowanie wznowieniowe, a następnie został złożony wniosek w trybie 155 Kpa, to postępowanie wznowieniowe należało zawiesić do czasu rozpoznania wniosku o uchylenie decyzji tworzącej prawa nabyte i po zakończeniu tego postępowania w zależności od jego wyniku, odpowiednio zakończyć postępowanie wznowieniowe. W związku z powyższym Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 200 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.