II OSK 1111/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia NSA Małgorzata Stahl Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Bełchatowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 80/08 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Bełchatowa na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie lokalizacji drogi oddala skargę kasacyjną Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. (znak: [...]), po rozpatrzeniu odwołania U. Z. i S. M., Wojewoda Łódzki uchylił decyzję Starosty B z dnia [...] września 2007 r. (znak: [...]) o ustaleniu w drodze decyzji lokalizacji drogi i umorzył postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu organ podkreślił, że postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte na wniosek Prezydenta Miasta B. o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji pod nazwą "Budowa dróg publicznych w B. na terenie osiedla [...]" oraz zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości leżących w granicach planowanej inwestycji. W prowadzonym w sprawie postępowaniu administracyjnym uczestnicy postępowania – U. Z. i S. M. podnieśli, że droga objęta wnioskiem Prezydenta Miasta B. to droga wewnętrzna, która nie kwalifikuje się do postępowania w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Podkreślili również, że droga jest już praktycznie ukończona. Starosta B, wydając decyzję w sprawie jako organ I instancji, nie uznał podniesionych zarzutów za uzasadnione. W uzasadnieniu organ wskazał, że art. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi, że ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., nr 204, poz. 2086, ze zm.). Organ I instancji podkreślił, że zgodnie z deklaracją wnioskodawcy planowana do budowy droga zostanie, po zrealizowaniu inwestycji, uznana za drogę gminną. W odniesieniu do zarzutu, że droga jest już zrealizowana, organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych, przebudowa drogi to wykonanie robót, w wyniku których następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejących dróg, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. Zatem może być zakwalifikowana jako rozbudowa, która stanowi rodzaj budowy. W konkluzji uzasadnienia organ I instancji wskazał, że wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi, gdyż planowana inwestycja spełnia łącznie warunki określone w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a wnioskodawca przedłożył wymagane przepisami dokumenty. W odwołaniu, uczestnicy postępowania – U. Z. i S. M., właściciele nieruchomości, na której zlokalizowana miała być droga, wnieśli o uchylenie decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. W motywach odwołujący się wskazali, że w stanie faktycznym sprawy nie może dojść do realizacji inwestycji na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, gdyż droga wewnętrzna nie jest drogą gminną, jako rodzajem dróg publicznych, i nie może być jako taka zakwalifikowana na podstawie obowiązujących przepisów. Ponadto podnieśli, że motywy decyzji Starosty B. obarczone są licznymi błędami, m.in. odnośnie do kwestii nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Odwołujący zakończyli swoją argumentację konkluzją, że działanie organu I instancji oraz wnioskodawcy ma na celu pozbawienie ich prawa własności do nieruchomości i jest przejawem zamierzonego działania w celu ich pokrzywdzenia. Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., po rozpatrzeniu odwołania U.i Z. i S. M., uchylił decyzję I instancji i umorzył postępowanie organu I instancji jako bezprzedmiotowe. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Z informacji zebranych przez organ odwoławczy w toku postępowania wynika, że planowane do realizacji drogi nie zostały zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych w formie przewidzianej w ustawie o drogach publicznych. Takie drogi nie mogą być objęte trybem określonym w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Ponadto, uwzględniając zarzuty odwołania, Wojewoda Łódzki. wskazał, że dla dróg o charakterze niepublicznym organem właściwym do wydania decyzji jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, który wydaje decyzję wyłącznie na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tej sytuacji postępowanie z wniosku Prezydenta Miasta B. stało się bezprzedmiotowe, zatem Wojewoda Łódzki umorzył postępowanie przed organem I instancji na podstawie art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego przy zastosowaniu treści art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W konkluzji organ stwierdził, że wobec wskazanych podstaw uchylenia decyzji i umorzenia postępowania przed organem I instancji, pozostałe zarzuty odwołania pozostają bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Prezydent Miasta B. wniósł o jej uchylenie, zarzucając błędną wykładnię art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zdaniem strony skarżącej, zaprezentowana w decyzji organu II instancji wykładnia przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nie uwzględnia charakteru tej ustawy. Zdaniem strony skarżącej, nie jest istotne, czy w momencie wydawania decyzji o lokalizacji na podstawie tej ustawy, droga ma charakter drogi publicznej. Dopiero po faktycznym wybudowaniu drogi powstaje możliwość objęcia jej statusem drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. W ocenie strony skarżącej, organ wydając decyzję na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nie ma żadnych ograniczeń, ani zakazów ustawowych, aby w ramach korytarza przyszłych dróg publicznych uwzględniać również teren zajęty pod drogi wewnętrzne, a po realizacji inwestycji zaliczyć je do dróg publicznych. Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (sygn. akt II SA/Łd 80/08) oddalił skargę, uznając ją za pozbawioną uzasadnionych podstaw. W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podkreślił, że w sprawie bezspornym jest to, że planowana przez stronę skarżącą – Prezydenta Miasta B. – do realizacji droga, nie została zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych, o których stanowi ustawa o drogach publicznych. WSA w Łodzi zaznaczył, że spór w sprawie sprowadza się do oceny, czy dla wydania decyzji o lokalizacji drogi na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. nr 80, poz. 721 ze zm.), konieczne jest uprzednie zaliczenie danej drogi do kategorii dróg publicznych, o których stanowi ustawa o drogach publicznych. Zdaniem WSA w Łodzi stanowisko organu odwoławczego zaprezentowane w kwestionowanej decyzji zasługuje na uwzględnienie. WSA w Łodzi podkreślił, że bazując na przepisach ustawy o drogach publicznych, należy ocenić czy w konkretnej sytuacji mamy do czynienia z drogą publiczną, aby móc realizować inwestycję na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Zdaniem WSA w Łodzi, przyjęcie przeciwnego stanowiska prowadziłoby do wniosku, że ustawodawca niepotrzebnie zawarł w treści art. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. sformułowanie "w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych". WSA w Łodzi podkreślił, że ustawodawca w żadnym przepisie tej ustawy nie wyłączył stosowania ustawy o drogach publicznych. W świetle powyższego, uznając działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego oraz nie stwierdzając naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, sąd I instancji oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezydent Miasta B. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Prezydent zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy – tj. art. 3 § 1 oraz art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. nr 80, poz. 721 z 2003 r., z późn. zm.). Zdaniem skarżącego przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wykładnia art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zgodnie z którą realizacja inwestycji musi być poprzedzona przeprowadzeniem procedury włączenia dróg objętych inwestycją do kategorii dróg publicznych jest nieprawidłowa. Jego zdaniem oparcie się wyłącznie na wykładni gramatycznej tego przepisu, uniemożliwia zrealizowanie celu, dla którego ustawa ta została uchwalona. Fakt, że przedmiotowa ustawa ma charakter lex specialis wobec innych aktów prawa administracyjnego wymaga przy jej wykładni uwzględnienia, oprócz brzmienia także rzeczywistej treści. Zdaniem skarżącego, priorytetowy interes publiczny, jakim jest rozbudowa sieci uzasadnia wprowadzenie odstępstw a nawet wyłączeń stosowania innych ustaw w związku z realizacją inwestycji drogowych. Oznacza to, że w chwili wydawania decyzji lokalizacyjnej, nieruchomości, na których ma być realizowana inwestycja nie muszą mieć charakteru drogi publicznej, bo ta będzie dopiero budowana, a decyzja lokalizacyjna jest pierwszym krokiem mającym na celu jej budowę. Z kolei, naruszenie prawa procesowego tj. art. 3 § 1 oraz art. 151 ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący upatruje w niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] listopada 2007 nie jest zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem Wojewody Łódzkiego wskazane podstawy skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie są chybione. Art. 1 ustawy o drogach publicznych zawiera wiążącą definicję drogi publicznej, oraz wskazuje właściwy tryb zaliczenia dróg do poszczególnych kategorii dróg publicznych. Wojewoda podkreślił, że w przypadku, gdy realizacja zadań własnych przez gminę wymaga pozyskania terenu w celu budowy drogi publicznej możliwe jest dokonanie powyższego poprzez ustalenie lokalizacji celu publicznego, zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a następnie uzyskanie tytułu prawnego do gruntu w trybie przewidzianym ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603, ze zm.). O oddalenie skargi kasacyjnej wnieśli również w odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania - U. Z. oraz S. M.. Wskazali, że interpretacja wynikająca z uzasadnienia projektu ustawy o szczególnych zasadach (...) dotyczy innego stanu prawnego i innego zakresu działania ustawy. Nie zgodzili się również, z twierdzeniem, że Prezydent m. B. nie miał innego sposobu pozyskania terenu, powołując się na podpisane w dniu [...] czerwca 2006 r. porozumienie zamiany gruntu. Podkreślili również, że planowana inwestycja przebiega częściowo przez teren należącej do nich nieruchomości pod zadaszeniem istniejącego budynku. Dodatkowo autorzy odpowiedzi na skargę kasacyjną podnieśli, że zmiana statusu drogi na drogę gminną może nastąpić jedynie w drodze uchwały Rady Miasta, po pozyskaniu go w jeden z dopuszczalnych przez prawo sposobów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, Dz. U. z 2004 r. Nr 162 poz. 1692, ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). Rozpatrując skargę w tym zakresie należy stwierdzić, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie zawiera zarówno zarzuty dotyczące naruszenia przez WSA w Łodzi przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 ppsa) jak i naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). W tej sytuacji, jako pierwsze rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego. Tylko bowiem po przesądzeniu, że postępowanie sądu nie było obarczone wadami proceduralnymi, mogącymi mieć istotny wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie, możliwa jest ocena prawidłowości zastosowania oraz wykładni przepisów prawa materialnego w rozpatrywanej sprawie. Zarzuty dotyczące prawa procesowego, podniesione w skardze kasacyjnej, sprowadzają się w istocie do kwestionowania prawidłowości dokonania przez sąd pierwszej instancji kontroli sądowej działalności administracji publicznej (art. 3 § 1 ustawy ppsa) oraz zastosowania jako podstawy rozstrzygnięcia art. 151 ppsa. W tym zakresie należy stwierdzić, że podniesione zarzuty mają w istocie charakter polemiki z podjętym przez WSA w Łodzi rozstrzygnięciem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA w Łodzi bezsprzecznie wynika, że sąd uznając zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem oddalił skargę jako nieuzasadnioną. W tej sytuacji, WSA w Łodzi prawidłowo zastosował art. 151 ppsa jako podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto, nie ulega wątpliwości, że przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrola decyzji administracyjnych mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych określonej w art. 3 § 1 ppsa. Dodatkowo, skarżący nie wykazał, że w niniejszej sprawie WSA w Łodzi nie zastosował przysługujących mu z mocy ustawy środków, które mogłoby istotnie wpłynąć na zaskarżone rozstrzygnięcie. Przechodząc do podniesionego w skardze kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, skarżący zarzucił, że WSA w Łodzi wydając zaskarżony wyrok zastosował błędną wykładnię art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. nr 80, poz. 721 z 2003 r., z późn. zm.). W sprawie bezsporne jest, że planowana przez stronę skarżącą – Prezydenta Miasta B. – inwestycja drogowa, dla której warunki lokalizacji ustalone zostały decyzją Starosty B. z dnia [...] września 2007 r., dotyczy budowy drogi publicznej, która nie została zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych, określonych w ustawie z dnia 21 marca o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., nr 71, poz. 838, ze zm.; dalej: ustawa o drogach publicznych). Przedmiot sporu sprowadza się natomiast do rozstrzygnięcia, czy ustalenie lokalizacji drogi publicznej w trybie określonym w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. nr 80, poz. 721 ze zm.; dalej: ) jest możliwe wyłącznie w stosunku do dróg, które uprzednio zaliczone zostały do jednej z kategorii dróg publicznych. Pojęcie "drogi publicznej" definiuje art. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem "drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych." Ustawa o drogach publicznych dzieli drogi publiczne na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe oraz drogi gminne (art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). W zależności od rodzaju drogi, zaliczenie jej do odpowiedniej kategorii następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów lub ministra właściwego do spraw transportu (art. 4a, art. 5 oraz art. 9 ustawy o drogach publicznych) lub w formie uchwały organu samorządu terytorialnego odpowiedniego szczebla (art. 6 - 7 ustawy o drogach publicznych). Drogi niezaliczone do żadnej z wyżej wymienionych kategorii posiadają status "dróg wewnętrznych" (art. 8 ustawy o drogach publicznych). Do zdefiniowanego we wskazanej wyżej ustawie pojęcia "drogi publicznej" nawiązuje ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 72, ze zm.; dalej: "ustawa o szczególnych zasadach(...)"), w art. 1 ust. 1, określającym zakres przedmiotowy jej zastosowania. Zgodnie z tym przepisem "ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych (...), zwanych dalej "drogami" (...)." Z powyższego jasno wynika, że uproszczone zasady i procedury przygotowania i realizacji inwestycji drogowych, określone w ustawie o szczególnych zasadach (...), mające na celu przyspieszenie procesu rozwoju infrastruktury drogowej w Polsce, mają zastosowanie do inwestycji mających na celu budowę (rozbudowę) dróg, innych niż drogi wewnętrzne, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych . Za takim stanowiskiem przemawia również fakt, że znacznie uproszczone procedury przygotowania i realizacji inwestycji drogowych przewidziane w ustawie o szczególnych zasadach (...), przewidują wyłączenie lub ograniczenie stosowania innych obowiązujących przepisów, które w sposób istotny mogłyby opóźnić sprawną realizację celu publicznego jakim jest rozbudowa infrastruktury drogowej (zob. np. art. 10, art. 12 ust. 1, art. 21 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach(...)). Należy zauważyć, że specjalne zasady przygotowywania i realizacji inwestycji drogowych zgodnie z przepisami ustawy z 2003 r., mają na celu ułatwienie realizacji inwestycji drogowych jako celu publicznego. Jeśli ustawodawca zdecydowałby się na rozszerzenie zakresu inwestycji drogowych mieszczących się w ramach dróg publicznych, to takie wskazanie (jako odmienne od zakresu określonego w ustawie o drogach publicznych) powinno znaleźć się bezpośrednio w przepisach ustawy o szczególnych zasadach (...). Ponadto, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, przeciwko wnioskowanej przez skarżącego, szerokiej wykładni art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach (...) przemawia charakter i funkcja tej ustawy. Należy pamiętać, że przewidziane w ustawie o szczególnych zasadach (...) rozwiązania mają charakter epizodyczny i szczególny. Ponadto, ustawa o szczególnych zasadach (...) przewiduje daleko idące ułatwienia dla organów administracyjnych przy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa (rozbudowa) sieci dróg publicznych, co z kolei powoduje ograniczenie uprawnień podmiotów indywidualnych, których nieruchomości znajdują się w pasie planowanej (rozbudowywanej) drogi publicznej. W ocenie składu orzekającego NSA wszystkie powyższe okoliczności, uzasadniają wąską wykładnię art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach (...). W związku z powyższym, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione, NSA na podstawie art. 184 ppsa orzekł, jak w sentencji. Sąd administracyjny drugiej instancji wobec braku danych nie rozpoznał wniosku strony przeciwnej – Wojewody Łódzkiego – o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wg niezbędnych norm. Strona przeciwna nie wykazała bowiem aby w związku z udziałem w postępowaniu ze skargi kasacyjnej poniosła niezbędne koszty postępowania w rozumieniu art. 205 ppsa, których zwrot można by zasądzić od skarżącego na podstawie art. 204 pkt 1 tej ustawy. W szczególności odpowiedź na skargę kasacyjną nie została sporządzona przez zawodowego pełnomocnika (podpisała ją osoba, z upoważnienia Wojewody Łódzkiego).