II OSK 1154/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2009 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 366/07 w sprawie ze skargi J. I. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. I. kwotę 600 zł (sześćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 366/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę J. I. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ropczycach nakazał J. I. wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu w budynku stodoły usytuowanym na działce nr [...] położonej w Z. pełnej ściany murowanej od strony działki nr [...] położonej w Z., w celu doprowadzenia stodoły do stanu zgodnego z prawem, w terminie do 30 lipca 2007 r. Organ wskazał, że powyższe roboty budowlane muszą się odbywać pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia, a o ich zakończeniu należy poinformować Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ropczycach. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. I., zarzucając jej naruszenie art. 7, 77 i 78 K.p.a. poprzez niewłaściwą interpretację stanu faktycznego dotyczącego zabudowy jego działki (nr [...]) oraz działki A. R. i M. R. (nr [...]). Wskazał, że budynek stodoły został wybudowany na podstawie pozwolenie na budowę z dnia 24 marca 1970 r., które było zgodne z obowiązującymi ówcześnie przepisami budowanymi. Ponadto podniósł, że w momencie budowy na działce sąsiedniej nie znajdowały się żadne budynki inwentarskie. Budynek taki został wzniesiony w okresie późniejszym. Jego lokalizacja była niezgodna z projektem oraz z obowiązującymi przepisami. Zdaniem odwołującego się to M. R. naruszył przepisy prawa, w związku z czym to okna budynku należącego do niego powinny zostać zamurowane. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., znak: [...] Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że z dokonanych ustaleń faktycznych wynika, iż budynek stodoły położony na działce nr [...] został wybudowany niezgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia [...] marca 1970 r. Zgodnie z tym pozwoleniem powinien znajdować się w odległości 6 metrów od granicy sąsiedniej działki, a znajduje się w odległości 2,96 do 4,35 m. Organ II instancji ocenił również zgodność lokalizacji budynku inwentarskiego położonego na działce nr [...] z pozwoleniem na jego budowę. Zgodnie z tym pozwoleniem budynek inwentarski znajduje się w odległości 19,2 metra od budynku mieszkalnego. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie wskazał, że w sprawie fakt wcześniejszego powstania budynku stodoły niż budynku inwentarskiego nie przesądza o tym, który z nich należy doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Podniósł także, że zgodnie z opinią wydaną w sprawie przez Komendanta Powiatowej Straży Pożarnej w Ropczycach odległość budynku gospodarczego od stodoły zlokalizowanej na sąsiedniej działce powinna, zgodnie z § 20 Zarządzenia nr 130 MBiPMB z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, wynosić 12 metrów. Przepis ten dopuszcza jednakże lokalizację wolno stojącego budynku zwróconego do sąsiedniego budynku ścianą przeciwpożarową w odległości nie mniejszej niż 3 metry. W związku z powyższym jeden z przedmiotowych budynków powinien posiadać od strony budynku sąsiedniego ścianę przeciwpożarową bez otworów. Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy uznał, że słusznie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ropczycach nakazał J. I. doprowadzenie budynku stodoły do stanu zgodnego z prawem. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł J. I., żądając jej uchylenia. W skardze został podniesiony zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, w następstwie czego nie doszło do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie oraz zaakceptowania błędnej decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącego organ II instancji błędnie przyjął, że budynek inwentarski położony na działce nr [...] został wykonany zgodnie z pozwoleniem na budowę z 1976 roku. Skarżący wskazał, że zgodnie z wynikami oględzin przeprowadzonych w dniu 10 kwietnia 2006 r., budynek ten znajduje się w odległości od 1,90 do 2,95 metra od granicy działki, zatem odległość ta jest mniejsza niż określona w przedmiotowym pozwoleniu. W odpowiedzi na skargę Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie podtrzymał swoje stanowiska i wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/RZ 366/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organy w niniejszej sprawie podjęły właściwe kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, zbierając i rozpatrując materiał dowodowy w sposób wyczerpujący. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z planem realizacji parceli pod budynek stodoły powinien się on znajdować w odległości 10 metrów od istniejącego murowanego budynku inwentarskiego położonego na tej samej parceli oraz w odległości 6 metrów od działki sąsiedniej - nr [...]. Warunki te są zgodne z obowiązującymi w czasie realizacji inwestycji przepisami określającymi warunki techniczne. Dokonane pomiary wskazują jednak, że budynek stodoły znajduje się w odległości 6,35 metra od budynku inwentarskiego położonego na tej samej działce oraz w odległości od 2,96 do 4,35 metra od granicy działki. Warunki techniczne obowiązujące w dacie pozwolenia na budowę ustalały przepisy Zarządzenia nr 130 Ministerstwa Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. (Dz.Bud. z 1966 r. Nr 10, poz. 44). Aby spełniać wymagania określone w § 20 ust. 2 tego zarządzenia, budynek stodoły ze ścianami z materiałów palnych powinien być usytuowany w odległości 10,0 m od budynku inwentarskiego na działce nr [...] - i tak usytuowana jest stodoła na kopii planu realizacyjnego parceli, jednak pomiary dokonane w postępowaniu administracyjnym wykazały odległość 6,35 m. Odległość stodoły od granicy działki [...] powinna wynosić 6,0 m, podczas gdy pomiary w terenie wykazały odległość 2,96 m do 4,35 m (szkic sytuacyjny dołączony do protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 10 kwietnia 2006 r.). Komendant Powiatowy PSP odpowiadając w dniu 22 lipca 2005 r. na pismo organu I instancji wyraził opinię, że jeden z budynków położonych na działkach [...] i [...] powinien posiadać od strony budynku sąsiedniego ścianę przeciwpożarową bez otworów, spełniającą wymagania regulowane zarządzeniem nr 130 Min. budownictwa i Przemysłu Materiałów budowlanych z 29 czerwca 1966 r. Przepis zarządzenia (§ 20 ust. 3) dopuszcza odległość 3 m pomiędzy wolno stojącym budynkiem zwróconym do budynku sąsiedniego ścianą przeciwpożarową. Odnosząc się do faktu, że budowa stodoły poprzedziła budowę budynku inwentarskiego na działce nr [...], organ I instancji w decyzji utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy przywołał przepis § 20 ust. 13 ww. zarządzenia, zgodnie z którym w razie braku ustalenia zabudowy na sąsiedniej nieruchomości odległość budynku w zabudowie wolno stojącej od granicy tej nieruchomości powinna wynosić co najmniej połowę odległości wymaganych dla dwóch budynków identycznych. Oznacza to, że minimalna odległość stodoły skarżącego od działki [...] powinna wynosić 6,0 m, a wynosi od 2,96 do 4,35 m. Ustalenie, że przedmiotowa stodoła, mimo że wybudowana na podstawie pozwolenia na budowę, usytuowana została niezgodnie z warunkami technicznymi obowiązującymi w czasie realizacji budowy skutkowała zobowiązaniem skarżącego do wykonania określonych w decyzji robót budowlanych w celu doprowadzenia jej do stanu zgodnego z prawem. Sąd nie podziela zarzutu naruszenia przez organy przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zatem przedmiotowy budynek stodoły został wzniesiony niezgodnie z pozwoleniem na jego budowę oraz niezgodnie z warunkami technicznymi obowiązującymi w czasie realizacji inwestycji. Zdaniem Sądu I instancji taki stan rzeczy musiał spowodować wydanie decyzji nakazującej skarżącemu wykonanie określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem. Od powyższego wyroku J. I. złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisowych. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy -- Prawo budowlane w związku z § 20 ust. 13 zarządzenia nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz.Bud. Nr 10, poz. 44 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu w realiach sprawy, z równoczesnym zaniechaniem zastosowania § 20 ust. 3 tegoż zarządzenia. Obowiązek wykonania określonych robót budowlanych polegających na wyposażeniu budynku w ścianę przeciwpożarową nie powinien być nałożony na J. I., lecz na uczestników postępowania, biorąc pod uwagę układ chronologiczny wzniesienia budynku stodoły na działce nr [...] oraz budynku inwentarskiego na działce nr [...] i to, że oba te budynki zostały usytuowane niezgodnie z warunkami wynikającymi z wydanych pozwoleń na budowę. Zarzucono też naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a., poprzez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym na skutek zignorowania okoliczności późniejszego (w odniesieniu do daty wybudowania budynku stodoły) wzniesienia budynku inwentarskiego na działce nr [...] i to w sposób niezgodny z pozwoleniem na budowę, tudzież zaakceptowania wadliwego przekonania organu administracyjnego (zresztą obu instancji), iżby przedmiotowy budynek inwentarski usytuowany został zgodnie z pozwoleniem na budowę, a także art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy orzekające przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. i M. R. wnoszą o jej oddalenie, gdyż pozbawiona jest podstaw prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowego. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Należy zgodzić się z zarzutami naruszenia przepisów postępowania, zamieszczonymi w pkt 2 skargi kasacyjnej, bowiem Sąd swoim orzeczeniem zaakceptował niekompletne i niewystarczające ustalenia stanu faktycznego, dokonane przez organy nadzoru budowlanego, a co za tym idzie, przyjął błędne wnioski wyznaczające osnowę zaskarżanego rozstrzygnięcia tych organów. W sprawie niniejszej, jak wynika z przedstawionych akt, pismem z dnia 29 kwietnia 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ropczycach zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie budowy stodoły na działce nr ewid. [...] położonej w Z.. Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez ww. organ, jak i postępowanie odwoławcze mające miejsce w tej sprawie pozwoliły na ustalenie, że stodoła J. I. usytuowana na działce nr ewid. [...], jak i budynek inwentarski M. R. usytuowany na działce nr ewid. [...] w Z., zostały wzniesione na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Problem jednak polega na tym, że oba ww. obiekty zostały usytuowane niezgodnie z obowiązującymi w dacie budowy przepisami w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane, a w szczególności nie zostały zachowane wymagane przepisami odległości pomiędzy tymi budynkami. Tym samym zostały naruszone warunki określone w decyzjach o pozwoleniu na budowę. Ponieważ stodoła J. I., jak i budynek inwentarski M. R. nie są obiektami wzniesionymi w warunkach samowoli budowlanej, do obiektów tych nie ma zastosowania przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., chociaż zostały wybudowane przed datą wejścia w życie tej ustawy, tj. przed 1 stycznia 1995 r. Prawidłowo więc organy przyjęły, że powinny mieć zastosowanie przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Nie można jednak zgodzić się z tym, że zostało tylko wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie budowy stodoły na działce nr ewid. [...] w Zagórzycach, skoro okazało się, że budynek inwentarski na działce nr ewid. [...], również został zbudowany z naruszeniem obowiązujących przepisów i warunkami pozwolenia na budowę. Jednym z podstawowych zadań organów nadzoru budowlanego, jest kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego (art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), co winny realizować z urzędu w stosunku do wszystkich inwestorów naruszających prawo. W niniejszej sprawie, kiedy przedmiotem postępowania organów nadzoru budowlanego winno być doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, nie można prowadzić postępowania tylko w stosunku do inwestora (właściciela) stodoły na działce nr ewid. [...], skoro inwestor budynku inwentarskiego na działce nr ewid. [...] również naruszył prawo. W takiej sytuacji obowiązki nakładane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, powinny w różnym stopniu odnosić się do J. I. i M. R., jako inwestorów, czy też właścicieli budynków zbudowanych z naruszeniem prawa. Nie można nakładać obowiązków, wykonanie których wiąże się z kosztami tylko na jedną stronę, skoro druga strona swym zachowaniem również przyczyniła się do naruszenia prawa. Ponieważ w sprawie tej, co wynika z pisma Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w Ropczycach z dnia 22 lipca 2005 r., do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wystarczałoby, aby jeden z budynków (stodoła lub budynek inwentarski) posiadał od strony budynku sąsiedniego ścianę przeciwpożarową bez otworów, organy prowadzące postępowanie powinny rozważyć, czy nie należałoby w tym przypadku skorzystać z możliwości zawarcia ugody pomiędzy stronami w przedmiocie tego, który z budynków będzie miał ścianę przeciwpożarową. Zawarcie takiej ugody pozwoliłoby przyspieszyć postępowanie i pozwolić stronom na wybranie najbardziej korzystnego dla nich rozwiązania pod względem finansowym, które jednocześnie będzie spełniało wymagania przeciwpożarowe. Należy również zgodzić się z zarzutem zamieszczonym w pkt 1 skargi kasacyjnej, iż przy rozstrzygnięciu sprawy nie wzięto pod uwagę, który ze spornych budynków był zbudowany wcześniej. Jest to ważny argument, skoro przepisy dotyczące sytuowania obiektów budowlanych uzależniają dopuszczalne odległości pomiędzy budynkami (od granicy działki) od tego, czy na sąsiedniej działce znajduje się inny obiekt budowlany, czy tez nie. W podobnych stanach faktycznych i prawnych sprawy, organy nadzoru budowlanego powinny równo traktować wszystkich inwestorów i mając to na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie powinien ponownie rozpoznać sprawę. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.