II OSK 162/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa Ministra Obrony Narodowej - Rejonowego Zarządu Infrastruktury w Krakowie od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 października 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 729/07 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa Ministra Obrony Narodowej - Rejonowego Zarządu Infrastruktury w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżone postanowienie i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Postanowieniem z dnia 31 października 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę Skarbu Państwa Ministra Obrony Narodowej – Rejonowego Zarządu Infrastruktury w Krakowie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2007 roku, znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy została złożona przez Skarb Państwa - Ministerstwo Obrony Narodowej - Rejonowy Zarząd Infrastruktury w Krakowie. Skargę podpisał Szef Rejonowego Zarządu Infrastruktury w Krakowie płk mgr inż. A. G., nie przedkładając dokumentów dotyczących reprezentacji skarżącego - w tym pełnomocnictw. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Zarządzeniem z dnia 31 grudnia 2007 r. zobowiązano A. G. do wykazania zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uprawnień do reprezentacji Rejonowego Zarządu Infrastruktury w Krakowie - w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, dołączono do akt sprawy wraz z pismem przewodnim Szefa Rejonowego Zarządu Infrastruktury w Krakowie płk mgr inż. A. G., poświadczone za zgodność z oryginałem przez Kierownika Kancelarii RZł w Krakowie G. P. kserokopie: - odpisu decyzji Nr [...] Ministra Obrony Narodowej Radosława Sikorskiego z dnia [...] listopada 2005 r., dotyczącej wyznaczenia ppłk A. G. z dniem 19 grudnia 2005 r. na stanowisko służbowe Szefa Rejonowego Zarządu Infrastruktury w Krakowie oraz mianowania go z dniem objęcia tych obowiązków na stopień pułkownika (który to odpis decyzji poświadczyła uprzednio za zgodność z oryginałem pieczęcią Ministerstwa Obrony Narodowej Irena Butryn); - wypisu aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 2007 r., sporządzonego przed notariuszem T. S., Rep. A nr [...], stanowiącego pełnomocnictwo udzielone między innymi Szefowi Rejonowego Zarządu Infrastruktury w Krakowie przez gen. bryg. K. K., działającego jako Dyrektor Departamentu Infrastruktury Ministerstwa Obrony Narodowej na podstawie pełnomocnictwa Ministra Obrony Narodowej, sporządzonego przed tym samym notariuszem w dniu [...] stycznia 2007 r., Rep. A nr [...]. Wyżej wskazane pełnomocnictwo zawiera w § 1 umocowanie do dokonywania szeregu czynności. W szczególności, § 1 pkt 14 upoważnienia pełnomocników do reprezentowania Ministerstwa Obrony Narodowej oraz reprezentowania Skarbu Państwa w imieniu Ministra Obrony Narodowej przed Sądem Najwyższym, Naczelnym Sadem Administracyjnym, sądami powszechnymi i administracyjnymi, organami administracji rządowej, organami samorządowymi, Komisją Majątkową i Komisją Regulacyjną w sprawach związanych z nieruchomościami Skarbu Państwa będącymi we władaniu resortu obrony narodowej. Ponadto w § 2 bryg. K. K. jako Dyrektor Departamentu Infrastruktury Ministerstwa Obrony Narodowej oświadczył, że: ust. 1 - na podstawie niniejszego pełnomocnictwa, pełnomocnicy są uprawnieni do działania na warunkach określonych oddzielnymi dokumentami wydanymi przez Ministra Obrony Narodowej lub organy upoważnione; - ust. 2 - pełnomocnicy na podstawie tego pełnomocnictwa uprawnieni są do dokonywania wszelkich czynności, które okażą się konieczne do realizacji celów niniejszego pełnomocnictwa, w tym do udzielania dalszych pełnomocnictw w zakresie wynikającym z § 1 pkt 14. Po doręczeniu uczestnikom odpisów skargi i odpowiedzi na skargę stanowisko w sprawie zajęło będące uczestnikiem postępowania [...] Przedsiębiorstwo [...] sp. z o.o. w K., wnosząc o jej odrzucenie albo - w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku - o oddalenie skargi. Na rozprawie dnia 16 czerwca 2008 r. zostało przedłożone pełnomocnictwo z dnia 27 marca 2008 r., udzielone przez Szefa Rejonowego Zarządu Infrastruktury w Krakowie płk mgr inż. A. G. do reprezentowania Ministerstwa Obrony Narodowej - Rejonowego Zarządu Infrastruktury w Krakowie w niniejszym postępowaniu mgr inż. R. A., starszemu specjaliście w Wydziale Nieruchomości i Zakwaterowania Wojsk Rejonowego Zarządu Infrastruktury w Krakowie. Wydanym na tej rozprawie postanowieniem z dnia 16 czerwca 2008 roku, wezwano pełnomocnika skarżącego do uzupełnienia braków w zakresie wykazania skuteczności umocowania Szefa Rejonowego Zarządu Infrastruktury w Krakowie płk mgr inż. A. G., jako pełnomocnika Ministra Obrony Narodowej, przez dołączenie do akt w terminie 10 dni pełnomocnictwa Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2007 r. Rep. [...] - pod rygorem odmowy dopuszczenia wyżej wymienionego do udziału w niniejszej sprawie jako pełnomocnika Skarbu Państwa - Ministra Obrony Narodowej, pominięcia zdziałanych przez niego czynności, a także czynności dokonanych przez ustanowionych przez niego pełnomocników. W dniu 23 czerwca 2008 roku złożona została do akt sprawy wraz z pismem przewodnim podpisanym przez Szefa Rejonowego Zarządu Infrastruktury w Krakowie płk mgr inż. A. G., poświadczona za zgodność z oryginałem przez J. P. - starszego specjalistę ds. personalnych Departamentu Infrastruktury MON, kserokopia wypisu aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 2007 r., sporządzonego przed notariuszem T. S., Rep. A nr [...], stanowiącego pełnomocnictwo udzielone przez R. S. działającego jako Minister Obrony Narodowej RP, gen. bryg. K. K. - Dyrektorowi Departamentu Infrastruktury Ministerstwa Obrony Narodowej. Wyżej wskazane pełnomocnictwo zawiera w § 1 umocowanie do dokonywania szeregu czynności. W szczególności, § 1 pkt 17 upoważnia pełnomocnika do reprezentowania Ministerstwa Obrony Narodowej oraz reprezentowania Skarbu Państwa w imieniu Ministra Obrony Narodowej przed Sądem Najwyższym, Naczelnym Sadem Administracyjnym, sądami powszechnymi i administracyjnymi, organami administracji rządowej, organami samorządowymi, Komisją Majątkową i Komisją regulacyjną w sprawach związanych z nieruchomościami Skarbu Państwa będącymi we władaniu resoru obrony narodowej. Ponadto, w § 2 Minister Obrony Narodowej Radosław Sikorski oświadczył, że: ust. 1 - na podstawie niniejszego pełnomocnictwa, pełnomocnik uprawniony jest do działania na warunkach określonych oddzielnymi dokumentami wydanymi przez Ministra Obrony Narodowej lub upoważnione przez niego organy; ust. 2 - na podstawie tego pełnomocnictwa Dyrektor Departamentu Infrastruktury Ministerstwa Obrony Narodowej uprawniony jest są do udzielania dalszych pełnomocnictw. Wydanym na kolejnej rozprawie postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2008 r. zobowiązano pełnomocnika skarżącego do uzupełnienia braków w zakresie wykazania skuteczności umocowania wszystkich pełnomocników reprezentujących w niniejszej sprawie Skarb Państwa - Ministra Obrony Narodowej przez : 1. ponowne dołączenie do akt sprawy pełnomocnictwa Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2007 r. Rep. [...], względnie o wyjaśnienie przyczyn rozbieżności między datą wskazaną w akcie notarialnym Rep. A nr [...] jako moment jego sporządzenia - tj. [...] stycznia 2007 r., a data powołaną w pełnomocnictwie Rep. A nr [...] jako dzień sporządzenia aktu notarialnego Rep. A nr [...] - gdzie wskazano [...] stycznia 2007 r.; 2. do przedłożenia innych dokumentów wskazujących skuteczność umocowania działających w sprawie za Skarb Państwa - Ministra Obrony Narodowej pełnomocników, a w szczególności: a) regulaminu organizacyjnego MON obowiązującego w dacie wydawania wszelkich pełnomocnictw i w chwili obecnej; b) dokumentów stanowiących podstawę organizacyjnoprawną funkcjonowania Rejonowego Zarządu Infrastruktury w Krakowie w datach wskazanych w pkt 2a - w terminie 30 dni, pod rygorem odmowy dopuszczenie do udziału w sprawie wymienionych na wstępie postanowienia pełnomocników, jako pełnomocników Skarbu Państwa-Ministra Obrony Narodowej oraz pominięcia wszelkich zdziałanych czynności. W wykonaniu powyższych obowiązków, w dniu 3 września 2008 r. złożono do akt sprawy wraz pismem przewodnim Szefa Rejonowego Zarządu Infrastruktury w Krakowie płk mgr inż. A. G. wymienione w nim dokumenty, w tym wypis - wypisu aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 2007 r., sporządzonego przed notariuszem T. S., Rep. A nr [...], stanowiącego pełnomocnictwo udzielone między innymi Szefowi Rejonowego Zarządu Infrastruktury w Krakowie przez gen. bryg. Krzysztofa Kucharskiego, działającego jako Dyrektor Departamentu Infrastruktury Ministerstwa Obrony Narodowej na podstawie pełnomocnictwa Ministra Obrony Narodowej, sporządzonego przed tym samym notariuszem w dniu [...] stycznia 2007 r., Rep. A nr [...]. Wyżej wskazane pełnomocnictwo zawiera w § 1 umocowanie do dokonywania szeregu czynności. W szczególności, § 1 pkt 14 upoważnia pełnomocników do reprezentowania Ministerstwa Obrony Narodowej oraz reprezentowania Skarbu Państwa w imieniu Ministra Obrony Narodowej przed Sądem Najwyższym, Naczelnym Sądem Administracyjnym, sądami powszechnymi i administracyjnymi, organami administracji rządowej, organami samorządowymi, Komisją Majątkową i Komisją regulacyjną w sprawach związanych z nieruchomościami Skarbu Państwa będącymi we władaniu resortu obrony narodowej. Ponadto w § 2 bryg. K. K. jako Dyrektor Departamentu Infrastruktury Ministerstwa Obrony Narodowej oświadczył, że: ust. 1 - na podstawie niniejszego pełnomocnictwa, pełnomocnicy są uprawnieni do działania na warunkach określonych oddzielnymi dokumentami wydanymi przez Ministra Obrony Narodowej lub organy upoważnione; - ust. 2 - pełnomocnicy na podstawie tego pełnomocnictwa uprawnieni są do dokonywania wszelkich czynności, które okażą się konieczne do realizacji celów niniejszego pełnomocnictwa, w tym do udzielania dalszych pełnomocnictw w zakresie wynikającym z § 1 pkt 14. Opisany wyżej wypis aktu notarialnego został opatrzony wzmianką notariusza, dotyczącą jego sprostowania protokołem z dnia [...] sierpnia 20008 r., za numerem Rep. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, iż niedopuszczalność skargi z innych przyczyn wystąpi w szczególności, gdy skarga zostanie wniesiona przez osobę niemającą pełnomocnictwa. Zdaniem Sądu, wnoszący skargę Skarbu Państwa - Ministra Obrony Narodowej płk mgr inż. A. G. nie miał ku powyższemu stosownego umocowania, wobec nieważności pełnomocnictwa procesowego ogólnego zawartego w akcie notarialnym z dnia [...] stycznia 2007 r. Rep. [...]. Sąd podkreślił, że oznaczenie osoby udzielającej umocowania oraz osoby pełnomocnika należy do istotnych elementów czynności prawnej jaką jest udzielenie pełnomocnictwa. Zawarte w akcie notarialnym z dnia [...] stycznia 2007 roku Rep. [...] pełnomocnictwo procesowe ogólne dla Szefa Rejonowego Zarządu Infrastruktury w Krakowie i innych analogicznie oznaczonych podmiotów, zostało udzielone podmiotom, które także w świetle pełnej jego treści nie posiadają statusu osób fizycznych lub osób prawnych. Przeprowadzona prawidłowo wykładnia jednostronnego oświadczenia zawartego w tekście tego pełnomocnictwa, które posiada swoich adresatów jakimi są pełnomocnik i osoby trzecie, nie pozwala na uzupełnienie jego treści o dalsze elementy materialnoprawne. W szczególności zaś nie jest dopuszczalne czynienie na podstawie przepisów lub innych aktów prawnych, czy dokumentów dodatkowych ustaleń i uzupełnień służących wyjaśnieniu, czy Szef Rejonowego Zarządu Infrastruktury w Krakowie oraz inne w nim wskazane podmioty są konkretnymi osobami fizycznymi, które indywidualizuje imię i nazwisko, względnie dalsze cechy dotyczące pochodzenia, stanu cywilnego, miejsca zamieszkania itp. Taka wykładnia jest tym bardziej nieuzasadniona, że jej wyniki mogłyby być różne na przestrzeni czasu oraz zależałyby każdocześnie od konkretnej obsady na stanowiskach Szefów Rejonowych Zarządów Infrastruktury jako jednostek organizacyjnych wchodzących w skład resortu Ministerstwa Obrony Narodowej. Powyższe jest sprzeczne z cywilnoprawną instytucją pełnomocnictwa, które udzielane jest konkretnej, zindywidualizowanej osobie , opiera się na elemencie zaufania, w przeciwieństwie do zupełnie rożnej od niej i odmiennie ukształtowanej instytucji ustanowienia, czy przekazania kompetencji, która winno mieć źródło albo upoważnienie w bezwzględnie obowiązujących przepisach prawa materialnego. Ponadto, gdyby nawet zastosować takie właśnie podejście, należałoby ostatecznie uznać, że czynność prawna polegająca na udzieleniu przedmiotowego pełnomocnictwa procesowego jest nieważna w świetle art. 58 k.c., jako mająca na celu obejście ustawy poprzez wywołania pewnego skutku prawnego, który jest zakazany przez przepisy bezwzględnie obowiązujące, za pomocą takiego ukształtowania czynności prawnej, że zewnętrznie, formalnie ma ona cechy niesprzeciwiające się obowiązującemu prawu, które w istocie narusza. Treść wskazanego pełnomocnictwa może być bowiem jak wskazano wyżej podstawą umocowania rożnych zmieniających się osób piastujących określone stanowisko, sprzecznie do instytucji pełnomocnictwa. Czynność prawna polegająca na udzieleniu między innymi Szefowi Zarządu Infrastruktury w Krakowie pełnomocnictwa procesowego aktem notarialnym z dnia [...] stycznia 2007 roku Rep. [...], rozumiana zgodnie z treścią zawartego w nim oświadczenia woli jest nieważna z uwagi na treść art. 58 § 1 k.c., jest bowiem sprzeczna z ustawą, tj. z bezwzględnie obowiązującymi przepisami zawartymi w Kodeksie cywilnym oraz w art. 35 p.p.s.a , które dopuszczają udzielenie pełnomocnictwa procesowego konkretnym osobom fizycznym oraz osobom prawnym, jedynie na warunkach określonych w § 3 tego ostatniego przepisu. Zważywszy na nieważność pełnomocnictwa procesowego z dnia 30 stycznia 2007 roku Rep. [...], nie mogą zostać uznane z skuteczne także dalsze pełnomocnictwa udzielone na jego podstawie. Pełnomocnicy skarżącego nie powoływali innych niż analizowane wyżej podstaw do złożenia w niniejszej sprawie skargi za Skarb Państwa - Ministra Obrony Narodowej oraz podejmowania za niego dalszych czynności procesowych, które pominięto. Uznając, że wniesienie skargi przez osobę niemającą pełnomocnictwa w świetle obowiązujących przepisów nie może zostać konwalidowane Sąd uznał skargę za niedopuszczalną. W skardze kasacyjnej od tego postanowienia wniesionej przez Rejonowy Zarząd Infrastruktury w Krakowie zarzucono: - naruszenie przepisu prawa materialnego, a to art. 58 § 1 kc przez jego niewłaściwe zastosowanie do czynności prawnej polegającej na udzieleniu między innymi Szefowi Rejonowego Zarządu Infrastruktury w Krakowie pełnomocnictwa aktem notarialnym z dnia [...] stycznia 2007 r., rep. [...] i w konsekwencji powyższego uznanie tej czynności za nieważną z uwagi na jej sprzeczność z ustawą, a szczególności z przepisem art. 35 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 35 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uznanie, że do skutecznego ustanowienia konkretnej osoby fizycznej pełnomocnikiem niezbędne jest wskazanie jej imienia i nazwiska w treści pełnomocnictwa, art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 28 § 2 powołanej ustawy przez odrzucenie skargi wniesionej przez Szefa Rejonowego Zarządu Infrastruktury w Krakowie, który działał również jako organ jednostki organizacyjnej, z której działalnością wiąże się postępowanie w niniejszej sprawie, uprawniony zgodnie z art. 28 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do podejmowania czynności za Skarb Państwa. W związku z powyższym zarzutami wniesiono o uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania [...] Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy. Zasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 58 § 1 kodeksu cywilnego przez niewłaściwe zastosowanie do czynności prawnej polegającej na udzieleniu m.in. Szefowi Rejonowego Zarządu Infrastruktury w Krakowie pełnomocnictwa aktem notarialnym z dnia [...] stycznia 2007 r. i w konsekwencji powyższego uznanie tej czynności za nieważną. Na gruncie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.) sprawy pełnomocnictw reguluje przepis art. art. 35 . Ani ten przepis ani przepis art. 58 §1 kc nie wskazuje w jaki sposób należy wskazywać osobę pełnomocnika. Uznanie zatem, że dla skutecznego ustanowienia konkretnej osoby fizycznej pełnomocnikiem konieczne jest wskazanie jej z nazwiska i imienia w treści pełnomocnictwa narusza powołany przepis art. 35 Ppsa. Narusza ten przepis i wskazany art. 58 § 1 kc także przesądzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kwestii nieważności czynności prawnej polegającej na udzieleniu tego pełnomocnictwa nie tylko Szefowi Rejonowego Zarządu Infrastruktury w Krakowie ale także innym osobom. Nawet gdyby przyjąć , co zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego jest niedopuszczalne , że czynność udzielenia pełnomocnictwa w drodze aktu notarialnego w tej konkretnej sprawie jest nieważna to i tak nie dawałoby to Wojewódzkiemu Sądowi podstaw do badania i rozciągania tej nieważności na całe notarialnie udzielone pełnomocnictwo (co wynika wprost z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w którym mowa jest także o innych podmiotach którym udzielono upoważnienia a nie tylko organowi k którego sprawa dotyczyła). Wywody Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zakresie wskazanych zarzutów nie uwzględniają ani budowy struktur organizacyjnych administracji publicznej, w tym zwłaszcza faktu szczególnej reprezentacji Skarbu Państwa w przypadku państwowych jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej. Nie uwzględniają także faktu iż wraz z pełnomocnictwami okazywana była Sądowi decyzja nr 192 Ministra Obrony Narodowej z 29 listopada 2005 r. wyznaczająca na stanowisko Szefa Rejonowego Zarządu Infrastruktury w Krakowie konkretną osobę, określoną z imienia i nazwiska. Złożone pełnomocnictwa notarialne ogólne udzielające je poprzez określenie stanowiska służbowego oraz uszczegóławiająca je w stosunku do określonej osoby decyzja administracyjna nie pozwalają podzielić wykładni Sądu i zasadności rozważań w przedmiocie przedłożonych pełnomocnictw. Oznaczenie osoby udzielającej upoważnienia i osoby pełnomocnika to istotne elementy czynności udzielenia pełnomocnictwa ale nie można uznać, że w rozpoznawanej sprawie tych elementów zabrakło i że osoba pełnomocnika nie została jednoznacznie określona. W doktrynie prawa administracyjnego pojęcie organu administracji jest wiązane właśnie z osobą fizyczną będącą piastunem jego kompetencji. Wskazanie takiej osoby w akcie administracyjnym wyznaczenia do pełnienia funkcji organu administracji z jednoczesnym notarialnym umocowaniem tego organu (stanowiska ) jako pełnomocnika nie narusza wskazanych przepisów i nie może być uznane za obejście prawa skutkujące nieważnością czynności udzielenia pełnomocnictwa. W swoich rozważaniach Sąd I instancji całkowicie pominął art. 28 § 2 Ppsa , zgodnie z którym za Skarb Państwa podejmuje czynności w postępowaniu organ jednostki organizacyjnej, z której działalnością wiąże się postępowanie , lub organ jednostki nadrzędnej. W powołanym przepisie mowa jest o organie jednostki organizacyjnej a taką funkcję pełniła osoba wykazana w akcie wyznaczenia na stanowisko oraz o organie nadrzędnym którym jest Minister uprawniony do podejmowania czynności za Skarb Państwa. W tym kontekście kategoryczne sformułowania o nieważności czynności udzielenia pełnomocnictwa, o obejściu prawa poprzez naruszenie bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa są wyrazem błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania powołanych przepisów. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 185 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , orzeczono jak w sentencji. Jednocześnie, z uwagi na szczególny charakter sprawy, Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów na podstawie art. 207 § 2 Ppsa pow. ustawy