VII SA/Wa 218/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Asesor WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Asesor WSA Paweł Groński, , Protokolant Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi Starosty O. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę w wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Starosty O. kwotę 500 ( pięćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] ([...]), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. Nr 98 z 2000r. poz. 1071 ze zm.), dalej kpa, oraz art. 88a ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.),dalej Prawo budowlane, po rozpatrzeniu zażalenia Starosty O. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...], ([...]), nakładające na ten organ karę pieniężną w wysokości 6.500 zł za 13 dni zwłoki w wydaniu decyzji z dnia [...], ([...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej I. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przyłączami w P., na działce nr [...] – utrzymał powyższe postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że Wojewoda [...], po przeprowadzeniu kontroli terminowości załatwienia ww. sprawy, prawidłowo ustalił początek biegu terminu wynikającego z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego na dzień 7 lipca 2006 r., kiedy do organu wpłynął wniosek inwestora dotyczący pozwolenia na budowę. Decyzja została wydana w dniu [...], czyli po upływie 90 dni od dnia wpłynięcia wniosku. Odliczenie od czasu trwania postępowania 65 dni wynikających z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego oraz 12 dni z tytułu zawieszenia postępowania wskazuje, że Starosta O. przekroczył termin wynikający z ww. przepisu o 13 dni. W konsekwencji wobec ustalonej ustawowo stawki 500 zł kary za każdy dzień zwłoki, łączny wymiar kary wyniósł 6.500 zł. Odnosząc się do stanowiska Starosty O., co do nieodliczenia przez Wojewodę [...] 7 dni przewidzianych na wniesienie zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, organ odwoławczy stwierdził, że wyznaczenie przez organ 7-dniowego terminu do wniesienia zażalenia - zgodnie z art. 141 kpa - jest czynnością organu, która jakkolwiek posiada umocowanie w przepisie prawa, to jednak stanowi zwykły element postępowania administracyjnego, niewymagający nadzwyczajnych działań organu w celu nadania procedurze właściwego biegu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się na pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę organy związane są terminami określonymi w art. 35 kpa, w związku z czym termin 65 dni nie jest dla organu terminem do załatwienia sprawy, jednakże zachowanie tego terminu pozwala organowi uniknąć sankcji w postaci kar pieniężnych (organ przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2007 r., VII SA/Wa 2194/06). Na ww. postanowienie Starosta O. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o stwierdzenie nieważności tego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] i umorzenie postępowania w sprawie, zarzucając naruszenie art. 35 ust. 6 i ust. 8 Prawa budowlanego oraz art. 141 §1 kpa. Pismem z dnia 11 kwietnia 2008r., złożonym na rozprawie, skarżący zmodyfikował zakres żądania skargi, składając wniosek alternatywny o uchylenie ww. rozstrzygnięć. W uzasadnieniu Starosta O. podniósł, że przepis art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego wyraźnie stanowi, że do terminu 65 dni nie wlicza się terminów przewidzianych przepisami prawa do dokonania określonych czynności i nie wskazuje, że dokonanie tych czynności dotyczy tylko i wyłącznie organu wydającego pozwolenie. Skarżący wskazał, że prawo stron do wniesienia zażalenia w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia o podjęciu postępowania jest terminem, który jest przewidziany przepisami prawa do dokonania określonych czynności. Działanie w tym zakresie należy tylko do stron postępowania, natomiast organ, związany tym prawem, nie może wykonywać żadnych działań oczekując na uprawomocnienie się postanowienia. Zatem zgodnie z art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, czas na jego wniesienie nie może być wliczany do terminu załatwienia sprawy przez organ. Skarżący wskazał, że stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, powołując się m.in. na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2004 r. sygn. akt II SA/Wa 493/04). Ponadto Starosta O. podniósł, że art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego ma na celu przyspieszenie załatwienia sprawy pozwolenia na budowę i nie kreuje odrębnego stosunku administracyjnoprawnego między organem właściwym w sprawie pozwolenia na budowę a organem wyższego stopnia, gdyż sankcja, o której mowa w tym przepisie, jest integralnie związana ze sprawą o pozwolenie na budowę i prawa strony do załatwienia sprawy w określonym terminie. Zdaniem skarżącego oznacza to, że wymierzenie kary organowi, który nie wydał w terminie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w oparciu o art. 35 ust. 6 jest rozstrzygnięciem w formie postanowienia kwestii wynikającej w toku postępowania. Dlatego w ocenie skarżącego wydanie postanowienia w przedmiocie grzywny po zakończeniu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie było dopuszczalne i w konsekwencji obarczone jest kwalifikowaną wadą prawną. Starosta O. na poparcie swojej argumentacji powołał postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2005 r. sygn. akt II OSK 989/05. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w sprawie i dodając ponadto, że postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej jest postępowaniem odrębnym w stosunku do postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, a wydanie decyzji kończącej postępowanie nie stanowi przeszkody do orzeczenia w przedmiocie ww. kary. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Na mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie ze wszystkich przyczyn w niej wskazanych. Sąd nie podzielił stanowiska Starosty O. co do niemożności wydania postanowienia, o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego po zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę. Wskazać bowiem trzeba, że art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, w obecnym brzmieniu, został wprowadzony mocą art. 1 pkt 12 li c ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888 ze zm.). W treści ww. przepisu wskazano dokładny, liczony w dniach termin, w którym organ zobowiązany jest wydać decyzję o pozwoleniu na budowę, jednoznaczne określono formę tego orzeczenia, dopuszczając możliwość złożenia zażalenia na to postanowienie. W ocenie Sądu, oznacza to, że organ architektoniczno-budowlany pierwszej instancji, który prowadził postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, staje się stroną zupełnie nowego postępowania administracyjnego, którego celem jest wymierzenie grzywny. Należy mieć również na uwadze, że inny jest nie tylko przedmiot tego postępowania, ale również krąg podmiotów, które biorą w nim udział. W sprawie wymierzenia kary grzywny stronami postępowania administracyjnego są – odmiennie niż podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego - organ odpowiedzialny za wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, w terminie określonym w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego oraz organ uprawniony do wydania postanowienia o nałożeniu kary pieniężnej za zwłokę. Natomiast powołane przez skarżącego postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2005 r. sygn. akt II OSK 989/05 (publ. ONSAiWSA 2006/1/22) zostało wydane w poprzednio obowiązującym stanie prawnym i jako takie straciło całkowicie na aktualności. W związku z powyższym, Sąd nie podzielił stanowiska Starosty O., że kontrolowane rozstrzygnięcia dotknięte są kwalifikowaną wadą prawną, która mogłaby skutkować stwierdzeniem ich nieważności. Jednak, w ocenie Sądu, zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] zostały wydane z naruszeniem art. 35 ust. 6 w zw. z art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. Organy nie wliczyły bowiem do terminu 65 dni wynikającego z przepisu prawa terminu do ewentualnego wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 101 § 3 kpa na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania stronie przysługuje zażalenie. Oznacza to, że skutek prawny w postaci podjęcia postępowania administracyjnego ustawodawca wiąże z ostatecznym charakterem postanowienia wydanego w tym przedmiocie. W związku z powyższym, wydanie decyzji w okresie, w którym możliwe jest wniesienie przez stronę zażalenia oznaczałoby przedwczesne, a w konsekwencji niedopuszczalne prowadzenie postępowania i wydawanie rozstrzygnięć merytorycznych. Prowadząc na nowo postępowanie administracyjne w trybie art. 35 ust 6 Prawa budowlanego Wojewoda [...] będzie miał na uwadze ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku i wytyczne dotyczące konieczności odliczenia 7-dniowego terminu przewidzianego na złożenie zażalenia na postanowienie Starosty O. z dnia [...]. W świetle poczynionych ustaleń, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzec jak w pkt I i II sentencji.