II SA/Gl 159/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2008 r. sprawy ze skargi Gminy M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie gospodarki mieniem oddala skargę. Uchwałą z dnia [...] r. nr [...] Rada Miasta M. wyraziła zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu wydzierżawienia na czas nie określony, z przeznaczeniem na stację paliw ([...] m2) i zieleń izolacyjną ([...] m2) nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy, położonej w M. u zbiegu ulic [...] – [...], zajętej częścią budynku stacji paliw, stanowiącej część działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] o powierzchni całkowitej [...] m2. W podstawie prawnej uchwały podany został przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591) w związku z art. 37 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603). Po uprzednim zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego Wojewoda S. rozstrzygnięciem z dnia [...] r., nr [...] stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały jako niezgodnej z art. 37 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia podano art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu organ nadzoru podał, że zawieranie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Odpowiednia Rada może wyrazić zgodę na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia umowy w konkretnym przypadku, wskazanym we wniosku organu wykonawczego. Rozważenia wymaga jednak katalog sytuacji, w których do takiego wyrażenia zgody może dojść. Przepis art. 37 ust. 4 u.g.n. należy interpretować łącznie nie tylko z art. 37 ust. 1, ale także z odpowiednio stosowanym art. 37 ust. 2 i 3 ustawy. Tym samym w przekonaniu organu nadzoru, katalog przypadków uzasadniających odstąpienie od trybu przetargowego ma charakter zamknięty, oparty na odpowiednio stosowanym art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyrażenie zgody na odstąpienie od obowiązkowego przetargu jest zatem możliwe jedynie w przypadkach wskazanych w art. 37 ust. 3 u.g.n. i to tylko w sytuacji, gdy o zawarcie umowy nie ubiega się więcej podmiotów spełniających warunki ustawowe. Nieruchomość o jakiej mowa w uchwale nie jest przeznaczona na żaden z celów o jakich mowa w art. 37 ust. 3 u.g.n.. Z tej przyczyny Rada Miasta nie była uprawniona do wyrażenia zgody na odstąpienie od przeprowadzenia przetargu. W skardze do sądu administracyjnego Gmina M. wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, zarzucając mu niezgodność z prawem przez przyjęcie, iż rada gminy może wyrazić zgodę na bezprzetargowe wydzierżawienie nieruchomości jedynie w sytuacjach określonych w art. 37 ust. 1 -3 ustawy. Prawidłowa interpretacja art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi w przekonaniu skarżącej do wniosku odmiennego. Podniesiono także, że zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego, jak i samo rozstrzygnięcie nadzorcze zostało skierowane do Rady Miasta M., a nie Gminy M.. Właściwą stroną postępowania nadzorczego jest natomiast gmina. Organ nadzoru pominął zatem stronę w postępowaniu i skierował rozstrzygnięcie do podmiotu nie będącego stroną postępowania. Kwestionując stanowisko Wojewody w zakresie wykładni art. 37 ust. 4 ustawy skarżąca podkreśliła, że prowadzi ona do zbędności zdania drugiego w art. 37 ust. 4. Gdyby istotnie art. 37 ust. 3 ustawy znajdował zastosowanie do sytuacji regulowanych art. 37 ust. 4 ustawy to wystarczającym byłoby odesłanie zawarte w art. 37 ust. 4 ustawy zdanie pierwsze. Przy interpretacji przyjętej przez organ nadzoru, część przepisu staje się zbędna, co narusza zasady interpretacji. Zakładając racjonalność ustawodawcy należy przyjąć, że odesłanie zawarte w art. 37 ust. 4 zdanie 1 dotyczy wskazania, że zasadą jest zawieranie umów w trybie przetargu. Natomiast w każdym przypadku rada gminy może wyrazić zgodę na odstąpienie od takiego trybu. Dopiero taka interpretacja uzasadnia zapis art. 37 ust. 4 zdanie 2. W przekonaniu skarżącej zamiarem ustawodawcy było uelastycznienie procedur regulujących gospodarkę nieruchomościami w gminie, przy zachowaniu racjonalności i zgodności z prawem podejmowanych działań. Zbycie lub ustanowienie użytkowania wieczystego różnią się w skutkach od wydzierżawienia lub wynajmu nieruchomości. Stosunki obligacyjne nie umożliwiają w szczególności zbycia nieruchomości, naruszenie warunków umowy umożliwia jej rozwiązanie. Analiza przesłanek z art. 37 ust. 2 ustawy wskazuje, że nie wszystkie z nich mogą znaleźć zastosowanie w przypadku umowy dzierżawy czy najmu. Paradoksalnie zatem, łatwiej byłoby nieruchomość sprzedać, niż ja wydzierżawić bez procedury przetargu. Nie bez znaczenia jest, że zgoda udzielana przez organ stanowiący i kontrolny w gminie, zapada w czasie publicznych obrad, przy zachowaniu transparentności trybu podejmowania decyzji. Wojewoda S. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutu skierowania zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego i rozstrzygnięcia nadzorczego do podmiotu nie będącego stroną postępowania uznał go za niezasadny. Wyjaśnił, że w postępowaniu nadzorczym dotyczącym stwierdzenia nieważności uchwały organu stanowiącego gminy, stroną jest organ, który podjął kwestionowany akt, gdyż tylko ten organ może – po zawiadomieniu go o wszczęciu postępowania nadzorczego – podjąć działania w celu doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Gdy zaś postępowanie nadzorcze, jak w przedmiotowej sprawie, kończy się stwierdzeniem nieważności uchwały rady, to wówczas rada jako jedyna może podjąć decyzję (uchwałę) o wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze. Natomiast samą skargę rozumianą jako pismo procesowe, winien wnieść organ wykonawczy gminy. Na tym właśnie polega specyficzne "współdziałanie" organów gminy przy zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego uchwał rady gminy. Wojewoda zwrócił również uwagę, że kwestia interpretacji art. 37 ust.4 w związku z art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami była przedmiotem rozważań sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na uchwałę Rady Miasta M. z dnia [...] r. nr [...]. Sąd zwrócił uwagę, co jest dodatkowym argumentem przemawiającym za prawidłowością przyjętej interpretacji, że art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zezwala na zwolnienie z obowiązku zbycia nieruchomości w drodze przetargu, gdy sprzedaż następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeśli nieruchomość jest zabudowana na podstawie pozwolenia na budowę. Bezprzetargowe zawarcie umowy dzierżawy rodzi zatem możliwość obejścia przepisu art. 37 ust. 1 ustawy, po zabudowaniu wydzierżawiana nieruchomość może być zbyta dzierżawcy również bez przetargu. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: W ocenie orzekającego w sprawie Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa materialnego, ani też w toku postępowania organ nadzoru nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Zdaniem sądu administracyjnego, organ którego działanie zaskarżono, dokonał prawidłowej wykładni art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. (Dz. U. Nr 173, poz. 1218). Przepis ten nakazuje odpowiednie zastosowanie ust. 1 art. 37 ustawy przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata lub na czas oznaczony (zdanie 1). Jednocześnie zgodnie z normą zawartą w zdaniu 2 tego przepisu, właściwy organ może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawierania takich umów. Wbrew stanowisku skarżącej Gminy, katalog przypadków, w których dopuszczalne jest wyrażenie zgody na odstąpienie od trybu przetargowego ma charakter zamknięty. Ustawa wymienia przypadki zawierania takich umów w trybie bezprzetargowym (art. 37 ust. 2 ugn – przy odpowiednim zastosowaniu z mocy art. 37 ust. 4 zdanie 1). Wyrażenie zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu możliwe jest w drodze indywidualnej uchwały właściwego organu, jedynie w przypadkach wskazanych taksatywnie w art. 37 ust. 3 ustawy i to jedynie wówczas, gdy o zawarcie umowy nie ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający warunki ustawowe. Zamieszczenie w ustawie odrębnej podstawy, regulującej tryb zawierania takich umów, można uznać za uzasadnione względami techniki prawodawczej. Przepis art. 37 ust. 1 ugn, może być bowiem od tych umów stosowany jedynie odpowiednio, a nie wprost, jako że nie wszystkie przypadki ustawowe mogą w praktyce dotyczyć takich umów. W konsekwencji, rozszerzenie ustawowego katalogu przypadków, w których rada gminy władna jest do wyrażenia indywidualnej zgody na bezprzetargowy tryb zawierania umowy dzierżawy nieruchomości na czas nieoznaczony, jak to nastąpiło w niniejszej sprawie, narusza art. 37 ust. 4 w zw. z ust. 1 i 3 ustawy. Takie też stanowisko zaprezentowano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przywołanym przez Wojewodę w motywach zaskarżonego aktu. Nie zmienia postaci rzeczy fakt, że umowy dzierżawy, najmu, czy użytkowania cechują się odrębnościami w porównaniu z umowami zbycia czy oddawania w użytkowanie wieczyste, na co wskazuje skarżąca Gmina. Właśnie z tych względów musiało nastąpić zamieszczenie odrębnej regulacji, zaś zapis zawarty w zd. 2 ust. 4 tego przepisu, wymienia jedynie organy, właściwe do wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargu, nie stanowiąc samodzielnej podstawy prawnej do podjęcia takiego aktu, bo w takiej sytuacji z punktu widzenia zasad legislacji niezbędne byłoby powtórzenie wstępnej części przepisu ust. 3, a mianowicie podanie, że wyrażenie takiej zgody w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa może nastąpić przez Wojewodę, zaś w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego – odpowiednią radę lub sejmik w drodze zarządzenia lub uchwały. Tymczasem w zdaniu 2 ustawodawca nie wskazał ani formy prawnej działania wymienionych tam organów, ani też nie podał, w jakich wypadkach, czyli w odniesieniu do jakiej formy własności właściwe są wymienione tam organy. Oznacza, to że przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej do wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów, lecz ma związek ze zdaniem 1, odsyłającym do odpowiedniego stosowania ustępu 1 – z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Tak więc, przepis art. 37 ust. 2 ugn wymienia przypadki zwolnione od przetargu z mocy ustawy (przy uwzględnieniu specyfiki takich umów), zaś na podstawie upoważnienia ustawowego, rada gminy może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia takich umów – w indywidualnym przypadku, lecz jedynie na cele wymienione w ust. 3. Należy też mieć na uwadze specyfikę mienia Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, a także źródła powstania tego mienia. Mienie to, co do zasady, winno służyć celom publicznym i zaspokajać potrzeby wspólnoty lokalnej, zaś o ile jest zbędne na takie cele, wyzbycie się majątku, czy oddanie na długi okres czasu do użytkowania innemu podmiotowi, winno nastąpić przy uwzględnieniu zasady dbałości o interes publiczny i finanse jednostki samorządu terytorialnego. Z tych też względów ustawodawca w istotny sposób ograniczył wykonywanie prawa własności przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego, a nowelizacja ustawy w zakresie zawierania umów na czas nieokreślony, dobitnie świadczy o takiej woli, bo wszak tego typu umowy w istocie prowadziły do obejścia przepisów ustawy. Odnosząc się do zarzutu skarżącej Gminy, dotyczącego błędnego oznaczenia strony postępowania nadzorczego należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie nadzorcze, jak i wcześniejsze zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego zostały skierowane do Rady Miasta M. Zdaniem Sądu takie określenie strony postępowania nadzorczego prowadzonego w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest prawidłowe. W postępowaniu nadzorczym, jako strona musi bowiem występować organ, który podjął kwestionowany akt, gdyż to jego dotyczy przedmiotowe postępowanie i tylko ten organ – po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego – może podjąć działania mające na celu doprowadzenie aktu objętego postępowaniem nadzorczym do stanu zgodnego z prawem. Odrębną kwestią jest natomiast złożenie skargi na wydane w postępowaniu nadzorczym rozstrzygnięcie. Skargę taką składa stosownie do art. 93 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym gmina, której interes prawny został tym rozstrzygnięciem naruszony. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie, którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Wobec powyższego za uzasadnione uznał Sąd twierdzenie, że stroną podstępowania nadzorczego o którym mowa w art. 91 ustawy samorządowej jest organ który podjął kwestionowany akt, natomiast w postępowaniu sądowoadministracyjnym, z uwagi na treść art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm.), stroną jest albo organ, którego działanie zostało objęte rozstrzygnięciem nadzorczym albo gmina ( art. 98, ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym ). W ocenie Sądu oznacza to, że zarzut skarżący naruszenie art. 10 kpa w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym polegający na skierowaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego do Rady Miasta M. jest niesłuszny. Uwzględniając podaną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.