II GSK 1087/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędziowie Małgorzata Korycińska NSA Maria Myślińska (spr.) Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Spółki z o.o. we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 czerwca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 249/08 w sprawie ze skargi M. Spółki z o.o. we W. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zażalenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz M. Spółki z o.o. we W. 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 249/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny W W. oddalił skargę M. Sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia z urzędu postępowania dotyczącego spełnienia przez pracodawcę warunków uprawniających do przyznania statusu zakładu pracy chronionej. W uzasadnieniu podano, że postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2006 r. Wojewoda D. odmówił zawieszenia z urzędu, w trybie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., postępowania w sprawie spełniania przez pracodawcę – M. Sp. z o.o. z siedzibą we W. warunków określonych w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.) wskazując, że wystąpienie strony ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2006 r. Nr [...], na mocy której uchylono w całości decyzję Wojewody D. z dnia [...] lipca 2003 r. i przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, nie stanowiło podstawy do zawieszenia postępowania. Na powyższe postanowienie Spółka złożyła zażalenie, w którym wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zawieszenie postępowania, podnosząc, iż złożenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2006 r., Nr [...], uzasadniało zawieszenie postępowania. Organ II instancji powołując się na art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 105 K.p.a. umorzył postępowanie w sprawie rozpatrzenia zażalenia i podniósł, że w związku z tym, iż postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w sprawie ze skargi strony na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2006 r. zostało zakończone, albowiem Sąd wyrokiem z dnia 21 grudnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 723/06 oddalił skargę, brak było podstaw do rozpatrzenia zażalenia strony i rozstrzygnięcia o zawieszeniu bądź odmowie zawieszenia postępowania. W skardze na tę decyzję "M." Spółka z o.o. zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 105 K.p.a. podnosząc, iż wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyroku oddalającego skargę strony (wyrok ten jest nieprawomocny) nie może stanowić podstawy umorzenia postępowania w niniejszej sprawie. Okoliczność ta nie świadczy o bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę podniósł, że przedmiotem zaskarżenia była decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2007 r. umarzająca postępowanie w sprawie rozpatrzenia zażalenia strony na postanowienie Wojewody D. z dnia [...] kwietnia 2006 r. Sąd zwrócił uwagę, że postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w sprawie ze skargi strony na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2006 r. zostało zakończone wyrokiem z dnia 21 grudnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 723/06, którym oddalono skargę. Brak było zatem, w ocenie Sądu podstaw do rozpatrzenia zażalenia strony i rozstrzygnięcia o zawieszeniu bądź odmowie zawieszenia postępowania. Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż wbrew twierdzeniom skarżącego powyższy wyrok jest prawomocny od 23 stycznia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organ słusznie uznał, iż zachodziły przesłanki opisane w przepisie art. 105 § 1 K.p.a. stanowiącym, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, wobec czego prowadzenie sprawy i zawieszenie postępowania prawomocnie zakończonego nie mogło mieć miejsca. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co powoduje, że nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W okolicznościach niniejszej sprawy, w ocenie Sądu pierwszej instancji nie można było wydać takiej decyzji. Skargą kasacyjną pełnomocnik M. Sp. z o.o. we W. zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., ewentualnie o jego uchylenie i uwzględnienie skargi na decyzje Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono w oparciu o przepis art. 174 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to przepisów art. 134 § 1, 141 § 4, art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że jest dopuszczalne umorzenie postępowania przez organ drugiej instancji w sytuacji występowania przesłanek do dalszego kontynuowania sprawy oraz brak cechy bezprzedmiotowości postępowania przed organem drugiej instancji, co jest warunkiem zastosowania instytucji umorzenia postępowania na zasadach przewidzianych w art. 105 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, iż wniesienie odwołania obliguje organ drugiej instancji do ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy albo utrzymującego w mocy decyzję pierwszej instancji. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygniecie sprawy zakończonej decyzją organu pierwszej instancji, w konsekwencji organ odwoławczy orzeka na podstawie stanu faktycznego prawnego sprawy istniejącego w dniu wydania decyzji, co uzasadnia, że organ odwoławczy jest organem reformatoryjnym. Autor skargi kasacyjnej powołując się na art. 137 i art. 138 K.p.a. wskazał, ze postępowanie odwoławcze może być umorzone, kiedy strona cofnie odwołanie lub odwołanie zostało wniesione przez stronę, która nie była uczestnikiem postępowania przed organem pierwszej instancji i nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. Organ odwoławczy nie może wydać decyzji umarzającej postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., wskazując na bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego w sprawie w sytuacji, gdy w toku postępowania administracyjnego zarówno organ I instancji badał merytorycznie wniosek złożony przez stronę Autor skargi kasacyjnej wskazał, iż organ odwoławczy nie ma swobody w wyborze sposobu zakończenia postępowania, poprzez umorzenie postępowania, gdyż zdaniem autora skargi kasacyjnej istnieje ograniczenie związane z wystąpieniem okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania przed pierwszą instancją. W sytuacji gdy nie wystąpią przesłanki bezprzedmiotowości wspomnianego postępowania organ odwoławczy jest obowiązany sprawę rozstrzygnąć merytorycznie, a w przypadku gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Autor skargi kasacyjnej podniósł, iż art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. nie określa przesłanek umorzenia postępowania wobec czego należy ich poszukiwać w art. 105 K.p.a. zatem bezprzedmiotowość postępowania wystąpi, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Zdaniem autora skargi kasacyjnej przesłanki do umorzenia postępowania na pewno nie stawowi okoliczność wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyroku oddalającego skargę strony, gdyż wyrok ten jest nieprawomocny – został w terminie zaskarżony przez stronę, a postępowanie w tym przedmiocie, wbrew ustaleniom organu drugiej instancji nie było zakończone w chwili kiedy organ decyzję wydał, a tylko ten czas może mieć znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna wprawdzie oparta została na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., czyli naruszeniu prawa materialnego, jednak treść zarzutu i jego uzasadnienie nie budzi wątpliwości, iż autor skargi kasacyjnej zarzucił wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania. W pierwszym rzędzie należy podnieść, iż zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawiera uzasadnienia co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jego zasadności. Natomiast za usprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. i art. 105 § 1 K.p.a. Otóż kwestia zawieszenia postępowania pojawiła się i została powiązana z decyzją Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2006 r., Nr [...] uchylającą decyzję Wojewody D. z dnia [...] lipca 2003 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania mocą, której stwierdzono utratę przez "M." Sp. z o.o. statusu zakładu pracy chronionej. Na tę decyzję wyżej wymieniona Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz wniosek o zawieszenie postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. prezentując pogląd, że ocena prawna wyrażona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tejże skargi będzie miała wpływ na "prawidłowe rozpatrzenie sprawy i wydanie prawidłowej decyzji". Postępowanie przed Wojewódzkim Sadem Administracyjnym zakończyło się wyrokiem z dnia 21 grudnia 2006 r. oddalającym skargę, co spowodowało, że toczyło się nadal postępowanie administracyjne. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji powyższy wyrok nie stał na przeszkodzie merytorycznemu rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania, albowiem wyrok ten nie stanowił przesłanki uzasadniającej umorzenie postępowania zażaleniowego z racji jego bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. Postępowanie odwoławcze może zostać umorzone na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. między innymi gdy strona cofnie odwołanie (art. 137 K.p.a.) lub utraci przymiot strony (art. 28 K.p.a.) co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Powyższe stanowisko oznacza konieczność ponownego rozpoznania skargi albowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł skorzystać z art. 188 p.p.s.a. wobec braku przesłanek do jego zastosowania z uwagi na treść skargi kasacyjnej zarzucającej naruszenie przepisów postępowania. Z przytoczonych względów w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Rozstrzygniecie o kosztach postępowania uzasadnia art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).