II OSK 496/08

II OSK 496 / 08 POSTANOWIENIE Dnia 15 kwietnia 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie Przewodniczący sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 67/08 w zakresie odrzucenia skargi M. W. na działanie Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w S. w przedmiocie prawa pierwokupu dzierżawionego gruntu rolnego postanawia oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 29 stycznia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę M. W. na działanie Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w S., która zdaniem skarżącego "w sposób bezprawny i bezpodstawny odmawia prawa wynikającego z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa " ( Dz. U. z 2004 r. Nr 208 poz. 2128 ze zm.) " tj. prawa pierwokupu gruntu rolnego, dzierżawionego" przez skarżącego. W uzasadnieniu skarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że złożona skarga nie mieści się w katalogu spraw, o jakich mowa w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.). Sąd pierwszej instancji wskazał, iż "prawo pierwokupu" jest instytucją prawa cywilnego związaną z umową sprzedaży nieruchomości, a wszystkie spory wynikające z tego tytułu rozstrzygają sądy powszechne. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w sprawach z tego zakresu kognicja sądów administracyjnych jest wyłączona, albowiem sprzedaż konkretnej nieruchomości Skarbu Państwa nie następuje w drodze decyzji administracyjnej, a umowy cywilnej między Skarbem Państwa reprezentowanym przez Agencję a kupującym. Na potwierdzenie powyższego stwierdzenia Wojewódzki Sąd Administracyjny przywołał treść art. 24 oraz art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył M. W., zaskarżając je w całości i zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 i art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 134 § 1 i art. 149 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w związku z niewłaściwym zastosowaniem i błędną interpretację art. 29 ust. 1 pkt 3 o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa w zw. z art. 53 §1 i §2 p.p.s.a. i art. 35 § 3 k.p.a. Wskazując na powyższe zarzuty kasacji strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych. Uzasadniając skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego podniósł, że przedmiotem skargi jego mocodawcy była bezczynność organu (Agencji Nieruchomości Rolnych), który pismem z dnia [...] przyznał skarżącemu prawo pierwokupu dzierżawionego przez niego gruntu na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, a następnie pomimo wykonania wszystkich procedur związanych ze sprzedażą nieruchomości i dostarczenia przez skarżącego wszystkich wymaganych dokumentów Agencja nie przystąpiła do zawarcia umowy z naruszeniem art. 35 § 1 k.p.a. Zdaniem strony, Sąd pierwszej instancji błędnie skoncentrował się na przedmiocie korespondencji pomiędzy skarżącym a Agencją nie zauważając, iż istotą sprawy jest bezczynność organu, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w S. wniosła o jej oddalenie, podzielając zajęte przez Sąd pierwszej instancji w skarżonym orzeczeniu stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące obrazy przepisu art. art. 58 § 1 pkt 1 i art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 134 § 1 i art. 149 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z niewłaściwym zastosowaniem i błędną wykładnią art. 29 ust. 1 pkt 3 o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa w zw. z art. 53 §1 i §2 p.p.s.a. i art. 35 § 3 k.p.a. uznać trzeba za chybione. Naruszenia przytoczonych wyżej norm skarżący upatruje w tym, iż Agencji Nieruchomości Rolnych pozostawała w bezczynności, bowiem mimo spełnienia przez skarżącego wszystkich koniecznych warunków Agencja nie przystąpiła do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości. Istotnym dla rozpoznania przedmiotowej sprawy jest to, iż czynnością której dokonania domaga się ze strony Agencji skarżący jest zawarcie z nim umowy, przy czym jak stwierdza to zarówno skarżący w skardze wniesionej do Sądu pierwszej instancji, jak i jego pełnomocnik w skardze kasacyjnej przedmiotem tej umowy zawartej między skarżącym a Agencją ma być sprzedaż określonej nieruchomości. W myśl art. 54 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (jedn. tekst: Dz. U. z 2004 r. Nr 208, poz. 2128 ze zm.) w sprawach nieuregulowanych w tejże ustawie stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stwierdzić trzeba, iż dla sprzedaży nieruchomości przepisy ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi nie przewidują innej możliwości niż zawarcie umowy, a ta zgodnie z art. 158 k.c. jako umowa zobowiązująca do przeniesienia własności nieruchomości powinna być zawarta w formie aktu notarialnego. Nie winno więc budzić wątpliwości, że nabycie przez skarżącego nieruchomości może nastąpić tylko na podstawie umowy mającej charakter typowo cywilnoprawny. Stwierdzić trzeba, iż w granicach kognicji sądów administracyjnych nie mieści się kontrola działalności administracji publicznej upoważniająca sądy administracyjne do zobowiązywania określone organy, czy też organizacje do zawierania umów o charakterze cywilnoprawnym. Wbrew odmiennym wywodom kasacji nie można przyjąć, aby sądy administracyjne upoważnione były do takiej działalności z mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Istota tej regulacji polega na tym, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna w takim przypadku, gdy przedmiotem bezczynności jest bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a art. 3 § 2 p.p.s.a., a więc niewydanie aktu lub niepodjęcie czynności określonej w tych przepisach. Skarga na bezczynność organu jest bowiem pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów przysługuje tylko w tych sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a) oraz w tych sprawach, w których mogą być podejmowane akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., a także wówczas, gdy odrębna ustawa tak stanowi (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2004 r. sygn. akt OSK 247/2004 publ. ONSAiWSA 2004/2/30). Zważywszy na przytoczone wyżej względy i mając na uwadze to, że argumentów przemawiających za właściwością sądu administracyjnego w niniejszej sprawie nie można doszukać się i to z przyczyn wskazanych na wstępie, w treści art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa stwierdzić trzeba, iż sąd administracyjny nie jest właściwy do zobowiązania Agencji do zawarcia umowy, a tym samym zasadnym było odrzucenie skargi wniesionej do Sądu pierwszej instancji, o czym też orzeczono w zaskarżonym postanowieniu. Z tego względu na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić.