IV SA/Wa 194/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi (...) Parku Krajobrazowego na postanowienie Ministra Środowiska z dnia (...) listopada 2007 r. nr (...) w przedmiocie uzgodnienia realizacji inwestycji I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Postanowieniem z dnia (...) grudnia 2006 roku, Nr (...) Wojewoda W. po rozpoznaniu wniosku Burmistrza Miasta i Gminy R. odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działkach o nr (...) oraz (...) położonych w obrębie ewidencyjnym I., gmina R.. Od powyższego postanowienia Wojewody W. zażalenie wniósł J. B.. Postanowieniem z dnia (...) lutego 2007 roku, Nr (...) Minister Środowiska stwierdził uchybienie terminu do wniesienie zażalenia. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył J. B.. Postawieniem z dnia (...) listopada 2007 roku, Nr (...) Minister Środowiska w ramach autokontroli uchylił własne postanowienie z dnia (...) lutego 2007 roku oraz postanowienie Wojewody W. z dnia (...) grudnia 2006 roku i uzgodnił realizację inwestycji. W uzasadnieniu postanowienia Minister Środowiska stwierdził, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewodą – w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. W przedmiotowej sprawie wymagane jest uzgodnienie wydane w trybie ww. ustawy w związku z położeniem planowanej inwestycji na terenie (...) Parku Krajobrazowego oraz na obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza P." (PLB (...)) oraz na projektowanym specjalnym obszarze ochrony Natura 2000 "Ostoja P." (PLH (...)). Minister wskazał także, że nie należy do zakresu przedmiotowego postępowania ustalanie okoliczności, które przyczyniły się do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działek sąsiednich. Przedmiotowe postępowanie administracyjne ma na celu ustalenie, czy planowana inwestycja, ze względu na jej charakter oraz położenie, jest dopuszczalna na gruncie obowiązujących przepisów z zakresu ochrony przyrody, a nie ocenę legalności postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji na działkach sąsiednich. Nie należy do kompetencji organu pierwszej instancji, jako organu ochrony przyrody, badanie, czy w odniesieniu do planowanej inwestycji spełniony został warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Minister zaznaczył, że skarżone postanowienie zostało wydane w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i tym samym ma na celu zbadanie dopuszczalności realizacji planowanej inwestycji na gruncie przepisów o ochronie przyrody (jej wpływu na (...) Park Krajobrazowy oraz na obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza P." (PLB (...)) oraz na projektowany specjalny obszar ochrony Natura 2000 "Ostoja P." (PLH (...)). Natomiast badanie, czy planowana inwestycja spełnia przesłanki zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy do organu prowadzącego postępowanie główne, tj. Burmistrza R. W ocenie Ministra uzasadnienie postanowienia organu I instancji jest bardzo ogólnikowe i nie spełnia wymogów art. 124 § 2 w związku z art. 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, gdyż w uzasadnieniu faktycznym nie wskazano faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ I instancji odmówił uzgodnienia realizacji inwestycji, lecz w ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie to nie znajduje odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Tym samym organ I instancji naruszył również art. 77 § 1 ww. ustawy, gdyż w sposób wyczerpujący nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego w sprawie. Za nieprawidłowe uznać należy zdaniem organu naczelnego wskazanie przez organ I instancji jako podstawy odmowy uzgodnienia np. przepisów z rozdziału 1 ustawy o ochronie przyrody gdyż są to normy ogólne, które nie mogą stanowić podstawy do ograniczenia konstytucyjnego prawa własności. Ponadto zdaniem Ministra Środowiska nie można oprzeć odmowy uzgodnienia o Europejską Konwencję Krajobrazową. EKK jest aktem prawnym wiążącym Polskę jako jej stronę. Zawiera ona przepisy dotyczące ochrony krajobrazu. Jednak są to przepisy skierowane do państw – stron nakładające obowiązek ich wdrożenia zgodnie z zasadami tam wskazanymi. Nie mogą natomiast stanowić samoistnej podstawy dla organów administracji do ograniczania korzystania z prawa własności czy podejmowania innych decyzji. Położenie w obszarze Natura 2000 stanowiło przesłankę do odmowy uzgodnienia przedmiotowej inwestycji. Działka bowiem, znajduje się na obszarze specjalnej ochrony "Puszcza P." włączonym do sieci Natura 2000 ze względu na ochronę m.in. bielika, orlika krzykliwego, kani rudej, wymienionych w załączniku I do dyrektywy Rady 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 roku w sprawie ochrony dzikiego ptactwa. Minister uznał, że nie można dokonać odmowy uzgodnienia realizacji inwestycji w oparciu o projekt planu ochrony parku, gdyż nie jest to obowiązujący akt prawa. Stwierdzenie, że obszar planowanej inwestycji jest miejscem żerowiskowym dla gatunków ptaków występujących na obszarze Natura 2000 "Puszcza P.", należy w jego ocenie uznać za niewystarczające. Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, zabrania się podejmowania działań mogących w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w istotny sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000. Stosownie natomiast do art. 36 ust. 1 ww. ustawy na obszarach Natura 2000 nie podlega ograniczeniu działalność gospodarcza, rolna, leśna, łowiecka, rybacka, jeżeli nie zagrażają one zachowaniu siedlisk przyrodniczych, siedlisk roślin lub zwierząt, ani nie wpływają w sposób istotny negatywnie na gatunki roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000. Organ odwoławczy stwierdził także, że nie wykazano, czy inwestycja w istotny sposób wpłynie negatywnie na te gatunki, dla których został wyznaczony obszar Natura 2000. Należało zdaniem organu II instancji ustalić, że budowa planowanych budynków "w istotny sposób" zagrażać będzie tym gatunkom, dla których wyznaczono obszar ochronny. W odniesieniu do (...) Parku Krajobrazowego obowiązuje rozporządzenie Nr (...) Wojewody W. z dnia (...) stycznia 2006 roku w sprawie (...) Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. (...)Nr (...) poz. (...)). Wśród zakazów wymienionych w ww. rozporządzeniu, nie znajduje się zakaz, który znajdowałby zastosowanie w odniesieniu do planowanej inwestycji. Tym samym zdaniem Ministra brak jest podstaw do odmowy uzgodnienia planowanej inwestycji. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Dyrektor (...) Parku Krajobrazowego podnosząc zarzut, iż lokalizacja inwestycji stanowi zagrożenie dla równowagi przyrodniczej i właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych znajdujących się na obszarze (...) Parku Krajobrazowego oraz na obszarze Natura 2000 specjalnej ochrony ptaków "Puszcza P." (PLB (...)), poprzez zabudowę terenów żerowiskowych rzadkich dla Polski i Europy gatunków ptaków chronionych prawem krajowym i prawem Unii Europejskiej (Dyrektywa Ptasia z 1979 roku) m.in. bielika, orlika krzykliwego i kani rudej. Zdaniem skarżącego Minister Środowiska z jednej strony przyznaje, że położenie działki na terenie obszaru Natura 2000 i względy ochrony środowiska stanowią przesłankę do odmowy udzielenia zgody na realizację inwestycji i jednocześnie nielogicznie wiąże art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody z art. 36 ust. 1 tejże ustawy pomijając fakt, że w przedmiotowej sprawie nie chodzi o działalność rolniczą (koszenie łąk), tylko o trwałą zabudowę mieszkalną niszczącą bezpowrotnie żerowiska ginących ptaków. Jednym z głównych motywów istnienia parku krajobrazowego jest ochrona jego walorów krajobrazowych. Dlatego też zdaniem skarżącego nie można bagatelizować spraw z tym związanych i dopuszczać zabudowę mieszkalną na rolniczych terenach otwartych przy jeziorach, co miałoby miejsce w przypadku przedmiotowej inwestycji. Nie można też ignorować prawa międzynarodowego, które Polska przyjęła (Europejska Konwencja Krajobrazowa z 2000 roku), ponieważ ochrona walorów krajobrazowych tak jak i przyrodniczych jest funkcją Państwa realizowaną w interesie społecznym, a korzystanie z prawa własności nie może być celem nadrzędnym. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska podtrzymał swoje stanowisko i wniósł oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego postanowienia z prawem materialnym i procesowym. Zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa. Zgodnie z treścią art. 7 kpa organy administracji w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Z kolei z art. 77 § 1 kpa wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Minister Środowiska rozpoznając sprawę i wydając zaskarżone rozstrzygnięcie naruszył wymienione wyżej przepisy. Nieruchomości, w stosunku do których toczy się postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, położone są na obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza P.". Z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 roku, Nr 92, poz. 880 ze zm.) wynika, iż zabrania się podejmowania działań mogących w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, z zastrzeżeniem art. 34. Przepis ten stosuje się również odpowiednio do projektowanych obszarów Natura 2000 znajdujących się na projekcie listy obszarów Natura 2000 opracowanej przez Ministra Środowiska (art. 33 ust. 2 i 27 ust. 1). Okoliczność, iż planowana inwestycja znajduje się na obszarze Natura 2000 lub na obszarze projektowanego obszaru Natura 2000 nie wyklucza więc realizacji inwestycji, jeśli zostanie wykazane, iż inwestycja ta nie pogorszy stanu siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także nie wpłynie negatywnie w sposób znaczący na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000. Ocena czy istnieją wymienione wyżej okoliczności należy do organu administracji dokonującego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy pod względem ochrony przyrody. Nie jest możliwe dokonanie tego rodzaju oceny bez przeprowadzenia postępowania dowodowego. Zarówno Wojewoda jak i Minister Środowiska takiego postępowania nie przeprowadzili. Minister Środowiska w uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że okoliczność, iż obszar planowanej inwestycji jest miejscem żerowiskowym dla gatunków ptaków występujących na obszarze Natura 2000 "Puszcza P.", należy uznać za niewystarczającą podstawę do odmowy uzgodnienia inwestycji. Następnie stwierdził, że nie wykazano, czy inwestycja w istotny sposób wpłynie negatywnie na te gatunki, dla których został wyznaczony obszar Natura 2000. Minister Środowiska mimo stwierdzenia, iż istnieją braki w materiale dowodowym nie zlecił uzupełnienia materiału dowodowego. Jako organ odwoławczy uznał, że skoro nie ma dowodu wykluczającego negatywne oddziaływanie inwestycji lub dowodu potwierdzającego takie oddziaływanie, to uznać należy, iż negatywne oddziaływanie nie wystąpi. Tego rodzaju rozumowanie byłoby do zaakceptowania, gdyby nie istniały żadne możliwości uzupełnienia materiału dowodnego. W niniejszej sprawie tak jednak nie jest i przed wydaniem rozstrzygnięcia należy z tych możliwości skorzystać. Zdaniem Sądu przy ponownym rozpoznaniu należy dopuścić dowód z opinii biegłego w celu ustalenia czy planowana inwestycja może w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000. Niezbędne jest także ustalenie czy projektowany specjalny obszar ochrony Natura 2000 "Ostoja P." znajduje się na projekcie listy obszarów Natura 2000 opracowanej na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody. Jeśli tak jest, to opinia biegłego powinna uwzględniać również ten obszar. Podzielić należy pogląd skarżącego, iż bezpodstawne było powołanie przez Ministra Środowiska art. 36 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody. Zgodnie z treścią tego przepisu na obszarach Natura 2000, z zastrzeżeniem ust. 2, nie podlega ograniczeniu działalność związana z utrzymaniem urządzeń i obiektów służących bezpieczeństwu przeciwpowodziowemu oraz działalność gospodarcza, rolna, leśna, łowiecka i rybacka, a także amatorski połów ryb, jeżeli nie zagrażają one zachowaniu siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk roślin lub zwierząt ani nie wpływają w sposób istotny negatywnie na gatunki roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000. Planowana inwestycja nie jest związana z wymienioną wyżej działalnością. Podzielić natomiast należy pogląd Ministra Środowiska, iż nie należy do zakresu przedmiotowego postępowania uzgodnieniowego ustalanie okoliczności, które przyczyniły się do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działek sąsiednich. Nie może być również brana pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia Europejska Konwencja Krajobrazowa sporządzona we Florencji dnia 20 października 2000 roku (Dz.U.06.14.98). Analiza treści tej umowy zdaniem Sądu wskazuje, iż nie nadaje się ona do bezpośredniego stosowania. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.