II GSK 1041/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. [...] S.A. w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 kwietnia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 188/08 w sprawie ze skargi B. [...] S.A. w W. na postanowienie Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia uchwały w sprawie zastrzeżeń zgłoszonych do wystąpienia pokontrolnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym skargą kasacyjną postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 188/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę B. [...] S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia uchwały w sprawie zastrzeżeń zgłoszonych do wystąpienia pokontrolnego. I Z uzasadnienia postanowienia wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia. Najwyższa Izba Kontroli (dalej określana jako NIK) przeprowadziła w B. [...] w Oddziale Operacyjnym w S. S. kontrolę dotyczącą wykorzystania środków publicznych Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na dopłaty do oprocentowania kredytów inwestycyjnych na rzecz rolnictwa w latach 2004 – 2007. Z kontroli tej został sporządzony protokół pokontrolny, a jej wyniki zostały przedstawione następnie w wystąpieniu pokontrolnym z dnia [...] października 2007 r. B. [...] S.A. (dalej zwany B. S.A.) powołując się na art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1701; dalej cytowana jako: ustawa o NIK) złożył zastrzeżenia do ocen zawartych w wystąpieniu pokontrolnym. Uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2007 r. Komisja Odwoławcza NIK oddaliła zastrzeżenia, a postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...], Prezes NIK zatwierdził tę uchwałę. Skargę na powyższe postanowienie Prezesa NIK złożył B. S.A. Wskazał, że możliwość zaskarżenia wspomnianego postanowienia wynika z treści art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej cytowana jako p.p.s.a.). W odpowiedzi na skargę Prezes NIK wniósł o jej odrzucenie. Podał, że kognicja sądów administracyjnych nie obejmuje działalności kontrolnej NIK, gdyż stosunek prawny pomiędzy nią a podmiotem kontrolowanym nie ma charakteru administracyjnego. Postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że NIK nie jest organem administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym. Ustawowe zadania i kompetencje NIK w zakresie kontroli państwowej statuują ten organ w sferze działalności organizatorskiej państwa. NIK ma nie tylko kompetencje kontrolne bowiem stwierdzenie rozbieżności między stanem wyznaczonym a istniejącym uprawnia organ kontroli do podejmowania czynności zmierzających do usunięcia występujących uchybień i nieprawidłowości. Wystąpienie pokontrolne NIK zawiera – poza oceną kontrolowanej działalności – uwagi i wnioski w sprawie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (art. 60 ust. 2 ustawy o NIK). Polega to na kierowaniu do podmiotów kontrolowanych zaleceń, mających wywrzeć bezpośredni wpływ na sposób ich postępowania. Dlatego też ustawa o NIK przewiduje procedurę postępowania, podobną do procedury administracyjnej, dającą podmiotom kontrolowanym prawo do "odwołania" od skierowanych do nich ocen, uwag i wniosków pokontrolnych (art. 61 ust. 1 – 3 ustawy o NIK). Efektem tego "postępowania odwoławczego" jest uchwała NIK i postanowienie Prezesa NIK zatwierdzające tę uchwałę. Sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na akty i czynności określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie dotyczy aktów i czynności, którym można przypisać charakter władczych wypowiedzi organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 p.p.s.a. Nie są nimi zarówno czynności kontrolne, wystąpienie pokontrolne z dnia [...] października 2007 r., uchwała nr [...] z dnia [...] października 2007 r. oddalająca zastrzeżenia skarżącej do wystąpienia pokontrolnego, ani postanowienie z dnia [...] listopada 2007 r. zatwierdzające wspomnianą uchwałę. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wystąpienie pokontrolne nie nakłada na stronę skarżącą żadnych konkretnych i zarazem prawnych obowiązków, a jedynie kończy pewien etap przeprowadzonej kontroli. W ocenie Sądu są to w istocie wnioski o podjęcie pewnych czynności przez kontrolowanego, który ma poinformować kontrolującego o sposobie wykorzystania ocen, uwag i wykonania wniosków, bądź o podjętych działaniach na rzecz ich realizacji lub przyczynach niepodjęcia takich działań. Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżone postanowienie Prezesa NIK nie modyfikuje wystąpienia pokontrolnego z dnia [...] października 2007 r., nie nakłada na B. S.A. żadnych obowiązków, ani nie przyznaje uprawnień, a ma jedynie charakter zatwierdzający. Nie ma zatem żadnych treści, które dałyby się zakwalifikować jako czynności administracji publicznej podlegające kognicji sądów administracyjnych. Oznacza to, że skarga wniesiona na postanowienie Prezesa NIK z dnia [...] listopada 2007 r. jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. II Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył B. S.A., zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie sprawy, a także o zasądzenie kosztów według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący B. S.A. zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, iż sprawa dotycząca uchylenia postanowienia Prezesa NIK z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia uchwały w sprawie zastrzeżeń zgłoszonych do wystąpienia pokontrolnego w zakresie wykorzystania środków publicznych na dopłaty do oprocentowania kredytów inwestycyjnych na rzecz rolnictwa nie podlega kontroli sądowej oraz nie stanowi działalności administracji publicznej, pomimo iż postanowienie Prezesa NIK stanowi de facto postanowienie kończące postępowanie, a rozstrzygnięcia NIK mają charakter władczy; 2. naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, iż sprawa dotycząca uchylenia uchwały nr [...] z dnia [...] października 2007 r. Komisji Odwoławczej NIK oddalająca zastrzeżenia nie podlega kontroli sądowej oraz nie stanowi działalności administracji publicznej, pomimo iż stanowi inny akt z zakresu administracji publicznej, jednakże rozstrzyga co do istoty sprawę albowiem kwestionuje prawidłowość poboru opłat bankowych i w efekcie takiego działania powstaje po stronie Banku obowiązek zwrotu nadmiernie (zdaniem Organu) pobranych opłat, takie działania i rozstrzygnięcia NIK mają charakter rozstrzygnięć władczych charakteryzujących organy administracji państwowej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 3 k.p.a. określa sytuacje, kiedy jego przepisów nie stosuje się, a wśród tych wyłączeń nie ma ustawy o NIK. Najwyższa Izba Kontroli spełnia określone w doktrynie przesłanki do uznania tego organu za organ administracji publicznej, którymi są: wyodrębnienie organizacyjne, działanie w imieniu państwa i zarachowanie jego działania na rzecz państwa, umocowanie do stosowania środków władczych oraz działanie w zakresie przyznanych kompetencji. Skoro z art. 62 ustawy o NIK wynika obowiązek poinformowania o wykorzystaniu uwag i wniosków, o podjętych działaniach lub przyczynach niepodjęcia działań, to podmiot kontrolowany powinien mieć prawo do kwestionowania ustaleń NIK na drodze sądowej, jeżeli się z nimi nie zgadza. Interpretacje organu kontroli mogą być obarczone błędem i podmiot kontrolowany nie powinien ponosić z tego tytułu ujemnych skutków. Postanowienie Prezesa NIK jest zatem postanowieniem kończącym postępowania w sprawie, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., natomiast uchwała Komisji Odwoławczej NIK jest innym aktem dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła ponadto, że procedura kontrolna NIK jest odrębną procedurą, ale ta odrębność nie wyklucza kontroli sądowej tak jak w przypadku procedury uregulowanej w Ordynacji Podatkowej. Sąd w żaden sposób nie odniósł się do prawa Unii Europejskiej, które gwarantuje prawo do sprawiedliwego procesu. Organ powołany przez państwo do kontroli podmiotów także w swoich rozstrzygnięciach powinien podlegać kontroli w postaci orzecznictwa sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną NIK wniosła o jej oddalenie. Organ podniósł, że postanowienie Prezesa NIK zatwierdzające uchwałę Komisji Odwoławczej oraz inne działania Izby podejmowane w toku kontroli skarżącej spółki nie mają charakteru rozstrzygnięć władczych i nie podlegają kontroli sądów administracyjnych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi. Podaną przez kasatora podstawą skargi kasacyjnej jest naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisów art. 3 § 2 pkt 2 i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wskazać należy, że oba powołane przepisy mają charakter procesowo-ustrojowy i określają przedmiotowe granice kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne, tj. stanowią, które działania administracji publicznej podlegają kontroli sądowej. Wadliwe zakwalifikowanie ich przez kasatora nie ma oczywiście wpływu na sposób rozstrzygnięcia o skardze kasacyjnej. Przed przejściem do rozważań, czy postanowienie Prezesa NIK zatwierdzające uchwałę Komisji Odwoławczej NIK jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. i czy uchwała Komisji Odwoławczej NIK jest innym aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. należy ustalić, czy działania kontrolne NIK, podejmowane na podstawie wyżej cytowanej ustawy o NIK, są w ogóle działaniami administracji publicznej i jako takie są poddane kontroli sądów administracyjnych. W ocenie NSA na to pytanie należy odpowiedzieć przecząco. Termin "administracja" jest bliski łacińskiemu słowu "ministrare", który oznacza posługiwać, wykonywać, kierować, a przedrostek "ad", po polsku "ku", kładzie nacisk na celowość działania. Zatem administrowanie jest synonimem kierownictwa, zarządu, zarządzania, zawiadywania (por. Jacek Jagielski, "Podyplomowe studium administracji. Konspekt wykładu", Warszawa 2003/2004, str. 4). Administracja publiczna to administracja (kierowanie zarządzanie, zawiadywanie) wykonywana przez Państwo i inne związki publiczno-prawne w celu zaspokajania potrzeb zbiorowych i realizacji celów o charakterze publicznym (tamże, str. 5). Już z powołanych określeń wynika, że działalność nakierowana wyłącznie na kontrolę administracji publicznej jest czym innym niż sama administracja publiczna. Od czasu ustawy z dnia 8 października 1980 r. o zmianie Konstytucji oraz ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. Nr 22, poz. 81 i 82) Najwyższa Izba Kontroli wyodrębniona została w osobny pion organów państwowych z jednoczesnym zagwarantowaniem niezależności tej kontroli od organów administracji. Na gruncie obecnej Konstytucji oraz cytowanej wyżej ustawy o NIK (z dnia 23 grudnia 1994 r., ze zmianami) utrwalone zostało wyodrębnienie NIK jako odrębnego organu państwowego, co oznacza, że nie można jej przyporządkować do żadnej z trzech klasycznych władz (por. Jacek Jagielski, "Kontrola administracji publicznej", wyd. LexisNexis, Warszawa 2006, str. 113). Z usytuowania Najwyższej Izby Kontroli w systemie organów Państwa wynika, że stanowi ona oddzielny, zależny tylko od Sejmu, organ państwowy powołany do sprawowania szeroko rozumianej kontroli, nie zaś organ powołany do administrowania (kierowania, zarządzania, zawiadywania). W Konstytucji RP w oddzielnych rozdziałach wyodrębnione zostały organy administracji (Rada Ministrów, Administracja Rządowa, Samorząd Terytorialny), organy władzy sądowniczej (Sądy i Trybunały) oraz w rozdziale IX Organy Kontroli Państwowej i Ochrony Prawa. Spośród organów kontroli państwowej wyodrębniona jest Naczelna Izba Kontroli, jako organ niezależny od Rady Ministrów, powołany do kontroli rządu i jednostek organizacyjnych jemu podporządkowanych, a także organów samorządu i innych podmiotów wymienionych w ustawie o NIK. Najwyższa Izba Kontroli jest organem naczelnym, co podkreśla jej zwierzchnią pozycję w stosunku do podległych jednostek organizacyjnych (por. Wiesław Skrzydło, "Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz", wyd. Zakamycze 2002, str. 275). NIK jest powiązana z Sejmem, któremu podlega, na którego zlecenie działa i któremu, jako organ kontroli, przedstawia analizę wykonania budżetu państwa oraz założeń polityki pieniężnej, opinię w przedmiocie absolutorium dla Rady Ministrów, a także informacje o wynikach kontroli, wnioski i wystąpienia. W konstytucyjnym ujęciu NIK nie mieści się zatem w żadnej z trzech władz, tj. ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej, a specyfika jej pozycji ustrojowej polega na oddzieleniu jej od struktur władzy wykonawczej z równoczesnym poddaniem zwierzchnictwu Sejmu (por. Jacek Jagielski, "Kontrola administracji..",. s. 114, Lech Garlicki, "Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu", Warszawa 2004, str. 346). Przedmiotem działania NIK jest kontrola. Kontrola oznacza funkcję państwową odrębną od stanowienia prawa, jego wykonywania i sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Jej istota polega na ustaleniu stanu rzeczy, który istnieje oraz porównanie go ze stanem, jaki powinien istnieć w świetle obowiązującego prawa. Stwierdzenie rozbieżności między stanem istniejącym i pożądanym znajduje odzwierciedlenie w protokole kontroli. W protokole kontroli kontroler przedstawia stan faktyczny wraz z opisem ustalonych nieprawidłowości z uwzględnieniem ich przyczyn, zakresu, skutków oraz osób za nie odpowiedzialnych. Niejako zwieńczeniem kontroli jest wystąpienie pokontrolne, które zawiera uwagi i wnioski w sprawie sposobu usunięcia nieprawidłowości. NIK nie dysponuje jednak środkami przymusu, które mogłyby doprowadzić do realizacji wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym i nie ma umocowania do stosowania w tym celu środków władczych, która to cecha jest cechą organu sprawującego administrację publiczną. Wystąpienie pokontrolne zawierające negatywną ocenę osoby odpowiedzialnej za nieprawidłowości może, co najwyżej, stanowić podstawę wszczęcia przez stosowne podmioty postępowania dyscyplinarnego, rozwiązania stosunku pracy z winy pracownika bez wypowiedzenia, albo odwołania z pełnionej funkcji. Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 19 sierpnia 1999r., sygn. akt I PKN 217/99 (OSNCP 2000/23/856), wyjaśnił jednak, że "sąd w sprawie o przywrócenie do pracy nie jest związany oceną o nieuzasadnionym zajmowaniu stanowiska przez pracownika, zawartą w wystąpieniu pokontrolnym NIK". Jak wynika z powyższego, wystąpienie pokontrolne nie ma waloru orzeczenia administracyjnego, stanowi natomiast wytknięcie nieprawidłowości i wskazówkę dla kierownictwa kontrolowanej jednostki co do sposobu wyjścia z tych nieprawidłowości. Jak wskazano wyżej, wystąpienie pokontrolne może być przyczyną późniejszego wszczęcia przez właściwe organy postępowań, które zakończą się rozstrzygnięciami podlegającymi kontroli sądowej (orzeczenie dyscyplinarne, rozwiązanie stosunku pracy bez wypowiedzenia, odwołanie ze stanowiska). Jednak samo wystąpienie pokontrolne, ani uchwała Komisji Odwoławczej NIK w sprawie zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, ani postanowienie Prezesa NIK zatwierdzające uchwałę Komisji Odwoławczej NIK w sprawie zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego nie stanowią działań administracji publicznej, a jedynie etapy procesu kontrolnego, wykonywanego przez konstytucyjnie ustanowiony naczelny organ kontroli, jakim jest NIK. Z całokształtu wywodów powyższych wynika, że działania kontrolne podejmowane przez NIK nie są działaniami z zakresu administracji publicznej, zatem zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 p.p.s.a. nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej. Pogląd o odrębności pionu kontroli sprawowanej przez NIK i niepodleganiu jej wyników kontroli sądowej jest przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z dnia 5 lutego 2003 r., sygn. akt III SA 32/03, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 18 marca 2004 r.,. sygn. akt III SA/Wa 119/04, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 1285/09). Mając to na uwadze uznać należy, że uchwały Komisji Odwoławczej NIK i postanowienia Prezesa NIK zatwierdzające te uchwały mają charakter ostateczny i nie podlegają kontroli sądowej (por. Jacek Jagielski, "Kontrola administracji...", str. 123), a co za tym idzie – do właściwości sądu administracyjnego nie należy kontrola uchwał Komisji Odwoławczej NIK w sprawie zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego i postanowień Prezesa NIK zatwierdzających te uchwały. Zatem zasadnie Sąd pierwszej instancji, powołując się na art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., odrzucił skargę, gdyż w sprawach tych droga sądowa jest niedopuszczalna. W tym stanie rzeczy, skoro co do zasady niedopuszczalna jest ze względów ustrojowych sądowa kontrola działań NIK podejmowanych w ramach wykonywanej kontroli, nieusprawiedliwione są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące kwalifikacji prawnej kwestionowanych orzeczeń, będących elementami działań kontrolnych NIK. Zaskarżone orzeczenia zawierają stanowisko NIK co do zastrzeżeń podmiotu kontrolowanego do wyniku kontroli NIK (wystąpienia pokontrolnego). Nie stanowią one działań administracji publicznej i nie mieszczą się w granicach przedmiotowych zakreślonych przez art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zważywszy powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.