II SA/Bd 720/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Justyna Straka po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 7 listopada 2006r. sprawy ze skargi Gminy Miasta T. w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem II SA/Bd 45/06 w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę o wznowienie postępowania. II SA/Bd 720/06 UZASADNIENIE Gmina Miasta T. złożyła skargę o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 kwietnia 2006r. w sprawie II SA/Bd 45/06 i wniosła o uchylenie powyższego wyroku w całości. Jako podstawę wznowienia wskazano przepis art.270 w związku z art. 271 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W uzasadnieniu podniesiono, że strona skarżąca nie została powiadomiona o terminie rozprawy, a tym samym pozbawiona została możliwości obrony swych praw w tym postępowaniu. O wydaniu wyroku Gmina Miasta T. dowiedziała się w dniu [...] 2006r. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T., które odpis prawomocnego wyroku przekazało stronie skarżącej wraz z aktami administracyjnymi sprawy. Orzeczenie to zapadło w oparciu o następujący stan faktyczny: Decyzją z dnia [...] 2005r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 kpa oraz art. 34 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89 poz. 415 z późn. zm.) w związku z postanowieniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta T., zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta T. nr [...] z dnia [...] 1986r. (Dz. Urz. Woj. [...].) z urzędu stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] 1997r. ustalającej na wniosek A. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji – stacja paliw płynnych tankowania pojazdów przy ulicy G. w T. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wskazało, że z załączonych do akt sprawy wyrysu i wypisu z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta T. obowiązującego w dacie wydania decyzji oraz z samej decyzji wynika, iż teren przeznaczony pod budowę stacji paliw płynnych usytuowany był w obrębie jednostki planistycznej C.54.ZC, dla której zapis w planie brzmiał: "istniejący cmentarz – adaptacja. Zieleń o funkcji higienicznej w systemie przewietrzania miasta." Zatem oczywiste jest, że lokalizacja stacji paliw była sprzeczna z ustaleniami powyższego planu jako prawa miejscowego. Nadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. stwierdziło, iż powołując się w uzgodnieniach decyzji w przedmiocie warunków zabudowy na wyrażoną przez Zarząd Miasta T. w dniu [...] 1997r. zgodę na dokonanie zmiany w planie miejscowym odnośnie terenu poza cmentarzem jako obszaru działalności gospodarczej, organ I instancji wykazał nieznajomość ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, która jasno określa tryb, w jakim mogła nastąpić zmiana planu. W uzasadnieniu wskazano również, że nie zaistniały negatywne przesłanki do zastosowania w niniejszej sprawie instytucji stwierdzenia nieważności przy uwzględnieniu art. 34 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyły B. oraz Gmina Miasta T. B. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. zarzuciła naruszenie art. 107 § 3 k. p.a poprzez brak uzasadnienia, stanowiska organu, że zmiana planu miejscowego, w wyniku której doszło wydania decyzji o warunkach zabudowy była niezgodna z ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym, a nadto art. 156 § 2 k.p.a poprzez stwierdzenie nieważności z pominięciem analizy skutków prawnych decyzji w aspekcie ich nieodwracalności. Uzasadniając ten ostatni zarzut skarżąca spółka wskazała, iż w 2003r. doszło do połączenia w trybie art. 492 § 1 Kodeksu spółek handlowych A., która uzyskała warunki zabudowy z B. w wyniku czego A. przestała istnieć. Wszelkie prawa i obowiązki, które przysługiwałyby spółce, w tym prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, na której wybudowana została stacja paliw oraz prawo własności znajdujących się na niej budynków przeszły na rzecz B. uwagi na to, że A., to jest podmiot, któremu przysługiwało prawo, nie istnieje i nie jest możliwe przywrócenie stanu prawnego sprzed wydania zaskarżonej decyzji, a więc nie może być wątpliwości co do nieodwracalności skutków prawnych. Według skarżącej, nieodwracalnym skutkiem prawnym jest również przejście prawa własności na rzecz osób trzecich w drodze czynności cywilnoprawnych. Organy administracji publicznej nie mają środków prawnych, które umożliwiałyby im zniweczenie skutków prawnych czynności dokonywanych w oparciu o przepisy kodeksu handlowego np. połączenia się spółek, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Gmina Miasta T. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniosła zarzut nie dokonania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., oceny, czy nie zachodzi negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji w postaci zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych. Nieodwracalne skutki prawne decyzji z dnia [...] 1997r. wyrażają się, zdaniem wymienionego organu, w wybudowaniu i użytkowaniu przez inwestora stacji paliw na podstawie ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę i pozwolenia na użytkowanie. Niezależnie od tego skarżąca Gmina poddała pod wątpliwość możliwość stwierdzenie nieważności decyzji nieistniejącej w obrocie prawnym, gdyż roczny okres ważności decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dawno minął. Nie uwzględniając wyżej wymienionych zarzutów Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wydało w dniu [...] 2005 decyzję Nr [...] o utrzymaniu w mocy własnej decyzji z dnia [...] 2005r. Odnosząc się do zarzutu B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. stwierdziło, iż zamieszczając w decyzji z dnia [...] 1997r. informację, że Zarząd Miasta T. wyraził zgodę na dokonanie zmiany w planie miejscowym polegającej na wyłączeniu z obszaru [...] części terenu znajdującej się poza cmentarzem i określeniu go jako obszaru działalności gospodarczej organ I instancji miał świadomość sprzeczności tej decyzji z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego. Zgoda taka mogła jedynie zapoczątkować prace zmierzające do zmiany planu, zaś organem uprawnionym do uchwalenia takiej zmiany była i jest Rada Miasta T. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. nie można również mówić o nieodwracalności skutków prawnych przedmiotowej decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi swoistą promesę, na podstawie której można ubiegać się o pozwolenie na budowę i jedynym jej skutkiem było zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę stacji paliw wraz z infrastrukturą. Nieodwracalność skutków prawnych odnosi się do skutków materialnoprawnych i nie można ich utożsamiać z niemożnością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji. Według Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T., z nieodwracalnością skutków prawnych mamy do czynienia wtedy gdy brak jest przepisów prawnych, które mogłyby stanowić dla organu podstawę prawną do podjęcia aktów lub czynności mogących cofnąć znieść lub odwrócić skutki prawne wywołane przez decyzję dotkniętą wadą nieważności. W niniejszej sprawie natomiast, istnieją prawne możliwości podjęcia przez właściwy organ działań zmierzających do oceny zgodności z prawem pozwolenia na budowę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na tę decyzję złożyły B. oraz Gmina Miasta T. wnosząc o jej uchylenie. B. oprała skargę na zarzucie naruszenia art. 107 § 3 k.p.a w związku z art. 8 i 11 k.p.a poprzez brak starannego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji negatywnego rozpatrzenia podniesionych przezeń zarzutów. Skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. w powyższym uzasadnieniu stwierdziło, że zgoda Zarządu Miasta na zmiany przeznaczenia części terenu nie oznacza zmiany planu zagospodarowania, a jednocześnie wskazało, że samorządowe kolegia odwoławcze nie są uprawnione do badania zgodności zmian planu miejscowego z ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym, według strony w ogóle nie mogło wydać decyzji w niniejszej sprawie. Poza tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. nie wyjaśniło, które ze wskazanych przez obojga skarżących skutków decyzji o warunkach zabudowy dotyczą jedynie braku możliwości przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed jej wydaniem, a zwłaszcza nie odniosło się do podniesionego przez BP Polska Sp. z o.o. faktu, iż adresat decyzji o warunkach zabudowy przestał istnieć, co trudno nazwać skutkiem faktycznym. Gmina Miasta T. ponowiła w skardze wcześniej podniesiony zarzut obrazy art. 156 § 2 kpa. Powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Strona wskazała, iż w niniejszej sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [[...] 1997r., a za takowe skutki należy uznać brak możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę i pozwolenia na użytkowanie, które zapadły w procesie inwestycyjnym po wydaniu decyzji, a tym samym brak możliwości pozbawienia inwestora praw nabytych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o ich oddalenie powołując się na argumentację uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2006r.oddalił skargi. Orzeczenie to uprawomocniło się wobec niewywiedzenia skargi kasacyjnej przez skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wstępne badanie skargi przeprowadzone w trybie art. 280 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) prowadzi do uznania, że skarga opiera się na ustawowej postawie wznowienia przewidzianej w art. 271 § 2 p.p.s.a. polegającej na pozbawieniu strony możliwości działania w toczącym się postępowaniu. Zarówno zarządzenie o wyznaczeniu terminu rozprawy, jak i zwrotne poświadczenia odbioru zawiadomień znajdujące się w aktach sprawy wskazują, iż Gmina Miasta T. nie została powiadomiona o terminie rozprawy. W ocenie sądu, strona skarżąca dochowała trzymiesięcznego terminu do złożenia skargi o wznowienie postępowania wynikającego z art. 277 wskazanej ustawy. W niniejszej sprawie należało bowiem przyjąć, iż bieg tego terminu rozpoczął się od dnia, w którym Gmina Miasta T. uzyskała informację o wydanym wyroku, co miało miejsce w dniu 19 czerwca 2006r. w momencie przekazania Prezydentowi Miasta T. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy. Konsekwencją wstępnego badania skargi w zakresie dopuszczalności wznowienia postępowania było zatem merytoryczne rozpoznanie sprawy w granicach, jakie zostały zakreślone podstawą wznowienia (art.282 §1 p.p.s.a.). Strona skarżąca w skardze o wznowienie postępowania nie przedstawiła żadnych zarzutów przeciwko wyrokowi, a jedynie zażądała jego uchylenia. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, jaka była przedmiotem ustaleń sądu wydającego wyrok w dniu 20 kwietnia 2006r. należy podkreślić, że projektowana inwestycja sprzeczna była w momencie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z obowiązującym w dacie wydania decyzji art.34 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest nieważna, a stwierdzenie nieważności decyzji następuje na zasadach i w trybie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Z załączonych do akt sprawy wyrysuj i wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta T. nr [...] z dnia [...]1986r. (Dz. Urz. Woj. [...]) obowiązującego w dacie wydania decyzji oraz z samej decyzji wynika, iż teren przeznaczony pod budowę stacji paliw płynnych usytuowany był w obrębie jednostki planistycznej[...], dla której zapis w planie brzmiał: "istniejący cmentarz – adaptacja. Zieleń o funkcji higienicznej w systemie przewietrzania miasta". Postanowienia decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu pozostają w oczywistej sprzeczności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż na terenie objęty inwestycją nie było dopuszczalne lokalizowanie samodzielnego obiektu budowlanego o funkcji całkowicie odmiennej niż wskazana w planie. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego zaistnienia w warunkach niniejszej sprawy negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności, wynikającej z przepisu art. 156 §2 in fine, stwierdzić należy, że przesłanka ta nie zachodziła w niniejszej sprawie. Z nieodwracalnością skutków prawnych mamy do czynienia wtedy, gdy brak jest przepisów prawnych, które mogłyby stanowić dla organu administracji podstawę prawną do podjęcia aktów lub czynności mogących cofnąć, znieść lub odwrócić skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności. Podkreślić jednak należy, że owe nieodwracalne skutki muszą być skutkami bezpośrednimi wadliwej decyzji, odróżnić od nich należy skutki prawne dotyczące nawet tego samego przedmiotu, lecz wywołane późniejszymi decyzjami, czy zdarzeniami prawnymi. Zrealizowanie inwestycji objętej decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego, a jedynie skutek faktyczny (por. wyrok NSA z dnia 23.12.1999r., IV SA 2144/97 opubl. w LEX pod nr 48710). Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się, by wyrok z dnia 20 kwietnia 2006r. zawierał wadliwą ocenę stanu prawnego i faktycznego sprawy. Z tych względów, że skarga o wznowienie postępowania nic nowego do sprawy nie wnosi Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 282 §2 p.p.s.a. skargę oddalił.