I OSK 726/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA : Izabella Kulig - Maciszewska (spr.) Sędzia WSA del. Monika Nowicka Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 484/05 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 9 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 484/05 oddalił skargę B. B. na decyzję P. Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. z dnia [...], w przedmiocie zwolnienia ze służby. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: P. Komendant Wojewódzki Policji w R., zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w T. z dnia [...] o zwolnieniu ze służby w Policji B. B. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że odwołanie B. B. nie mogło być uwzględnione, gdyż rozkaz zwalniający odwołującego się z Policji wydany został w zgodzie z przepisami prawa, a to jest okoliczność przesądzająca o niemożności uwzględnienia odwołania. Organ drugiej instancji podkreślił, że rozkaz personalny zwalniający ze służby nie ustalał składników uposażenia dla B. B., zatem trudno przyjmować, że przy zwolnieniu odwołującego doszło do naruszenia przepisów określających mnożnik uposażenia. B. B. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zarzucił decyzji z dnia [...] rażące naruszenie prawa. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie decyzji P. Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. W obszernym uzasadnieniu skarżący wskazał, że przebieg służby w Policji przyczynił się do kłopotów zdrowotnych, które skutkowały zwolnieniem ze służby. Jego zdaniem tendencyjne działania skierowane przeciwko niemu wyczerpują znamiona czynów zabronionych i to właśnie one przyczyniły się do zwolnienia ze służby w Policji. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, iż nie można zgodzić się z zarzutem skargi, że decyzja P. Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. naruszyła przepisy, dotyczące ustalenia mnożników określających wysokość uposażenia policjanta. Poza sporem pozostaje, że przedmiotem skargi jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w T. zwalniającą skarżącego ze służby w Policji ze względu na stan zdrowia. W takim stanie faktycznym sprawy organy Policji stosowały art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r., który w sposób jednoznaczny stwierdza, że policjant zostaje zwolniony ze służby w Policji w przypadku orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską. W rozpoznawanej sytuacji te okoliczności zostały spełnione, zatem kwestionowanie naruszenia prawa przy zwolnieniu ze służby mogłoby zmierzać do wykazania, że organy Policji w przypadku skarżącego naruszyły te regulacje. Skarżący kwestionuje wysokość wskaźnika (mnożnika) kwoty bazowej uposażenia stwierdzając, że w tym zakresie doszło do naruszenia prawa. Sąd takiego zarzutu nie podziela, gdyż stwierdza, że wysokość mnożnika nie jest przedmiotem rozstrzygania w zaskarżonych orzeczeniach. B. B. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na mylnym przyjęciu, iż określony w tym przepisie zwrot "orzeczenie trwałej niezdolności do służby" jest jednoznaczny ze zwrotem "całkowicie niezdolny do służby - inwalidztwo czasowe", skutkującą błędnym ustaleniem, że w przypadku skarżącego zachodzi określona w wyżej wymienionym przepisie przesłanka do obligatoryjnego zwolnienia ze służby w postaci trwałej niezdolności do służby, pomimo tego, iż skarżący orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w R. z dnia 21 kwietnia 2004 r. (Nr [...]) uznany został jedynie za całkowicie niezdolnego do służby z jednoczesnym wpisem "inwalidztwo czasowe - termin badania kontrolnego kwiecień 2007 r." Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz stwierdzenie nieważności, ewentualnie uchylenie decyzji P. Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. z dnia [...] - nr [...] i utrzymanej nią w mocy decyzji - rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w T. z dnia [...] - nr [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż w niniejszej sprawie orzeczenie właściwej komisji brzmiało jednak: "całkowicie niezdolny do służby" z jednoczesnym wpisem "inwalidztwo czasowe - termin badania kontrolnego kwiecień 2007 r." Różnica między wymaganym ustawą określeniem "trwała niezdolność", a stwierdzonym: "całkowita niezdolność" jest zasadnicza. Wynika nie tylko z odmiennej wykładni semantycznej tych pojęć (nie są one synonimami), lecz przede wszystkim z faktu, że stanowią różne warianty orzeczenia o zdolności do służby jakie mogą stosować komisje lekarskie MSWiA wobec policjantów i kandydatów do służby w Policji. Taki stan rzeczy wynika bezpośrednio z treści § 14 ust. 2 oraz § 23 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. Nr 79, poz. 349 ze zm.). Nie bez znaczenia dla wykładni cyt. przepisu ustawy ma także fakt, iż gdyby ustawodawca chciał aby także policjanci całkowicie niezdolni do służby (czyli w danym momencie - czasowo) mogli być zwalniani ze służby to taką możliwość przewidziałby w stosownej regulacji. Ponadto ewentualną sprzeczność cyt. rozporządzenia z cyt. ustawą zgodnie z regułą porządku hierarchicznego (lex superior derogat legi interiori) rozstrzygać trzeba na korzyść ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy i w związku z tym podlegała oddaleniu. Dokonana bowiem przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. z 2002 r. Dz. U. Nr 7, poz. 58 ze zm.) jest prawidłowa. Zgodnie z tym przepisem, policjanta zwalnia się ze służby w przypadku orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską. Stwierdzenie przez komisję lekarską trwałej niezdolności do służby stanowi zatem przesłankę tzw. obligatoryjnego rozwiązania z policjantem stosunku służbowego. Ustawa o Policji nie zawiera definicji trwałej niezdolności do służby. W art. 25 ust. 1 i art. 26 ust. 1 ustawa ta stanowi jedynie, że służbę w Policji może pełnić funkcjonariusz posiadający zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych oraz że ustalanie zdolności do służby należy do komisji lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Minister ten został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia zasad oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służb, a także trybu orzekania o tej zdolności oraz właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich w tych sprawach (art. 26 ust. 2). W wykonaniu tej delegacji ustawowej Minister Spraw Wewnętrznych wydał rozporządzenie z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. z 1991 r. Nr 79. poz. 349 ze zm.). Zgodnie z § 23 pkt 1 tego rozporządzenia, orzeczenia komisji lekarskich, które ustalają trwałą niezdolność do służby, powinny być szczegółowo uzasadnione. W myśl zaś § 14 ust. 2 rozporządzenia w razie wydania orzeczenia o trwałej niezdolności do służby lub trwałej niezdolności do służby na zajmowanym stanowisku, komisja orzeka również o związku schorzeń i ułomności ze służbą. Orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w R. z dnia 21 kwietnia 2004 r. wydane w sprawie skarżącego, spełnia powyższe wymogi przewidziane dla orzeczeń o trwałej niezdolności do służby i to odnośnie do rozstrzygnięcia o związku schorzeń ze służbą, jak też wymaganego uzasadnienia. Zawiera natomiast stwierdzenie nie trwałej, lecz całkowitej niezdolności skarżącego do służby. W związku z tym, rozstrzygnięcia wymaga kwestia, czy funkcjonariusz, który został uznany za całkowicie niezdolnego do służby, może być uważany za trwale niezdolnego do służby w Policji w rozumieniu art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. Zasady orzekania o zdolności do służby określają przede wszystkim § 1 i § 13 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Stosownie do § 1 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, Komisje lekarskie orzekają między innymi o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby. Zgodnie zaś z § 13 ust. 1 orzeczenie komisji lekarskiej powinno zawierać następujące określenia: "zdolny do służby" (pkt 1), "zdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku" (pkt 4), "trwale" (pkt 2) lub "czasowo niezdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku" (pkt 3), a ponadto "całkowicie niezdolny do służby" (pkt 5). O całkowitej niezdolności do służby orzeka się wówczas, jeżeli w stanie zdrowia badanego stwierdzono schorzenia, które nie pozwalają na pełnienie służby. Natomiast niezdolność do służby na zajmowanym stanowisku może mieć charakter trwały lub czasowy. Za trwale niezdolnego do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku uznaje się badanego, u którego stwierdzone schorzenia zmniejszają jego sprawność fizyczną lub psychiczną i nie pozwalają na pełnienie służby na zajmowanym stanowisku, jednak schorzenia te nie stanowią przeszkody do dalszego pełnienia służby na innym stanowisku. Określenia "czasowo niezdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku" używa się zaś wtedy, gdy w stanie zdrowia badanego stwierdzono schorzenia, które czasowo zmniejszają jego sprawność fizyczną lub psychiczną, ale które mogą rokować poprawę jego stanu zdrowia oraz odzyskanie pełnej sprawności i zdolności do służby na zajmowanym stanowisku. Z powyższych przepisów wynika, że o treści orzeczenia komisji lekarskiej decyduje ocena stopnia i trwałości niezdolności do służby. W tym zakresie istotne znaczenie ma stopień naruszenia sprawności organizmu badanego i możliwość przywrócenia w drodze leczenia sprawności niezbędnej do dalszego pełnienia służby. Jeżeli stwierdzone schorzenia jedynie zmniejszają sprawność fizyczną i psychiczną policjanta, ale rokują poprawę jego stanu zdrowia i odzyskanie zdolności do pełnienia służby na dotychczasowym albo innym stanowisku służbowym, to komisja podejmuje orzeczenia przewidziane w § 13 ust. 1 pkt 2 i 3 cyt. rozporządzenia, tj. o trwałej lub czasowej niezdolności do służby na zajmowanym stanowisku. Natomiast, jeżeli nie ma takich pozytywnych prognoz co do stanu zdrowia, gdyż stwierdzone u badanego schorzenia nie pozwalają w ogóle na pełnienie służby, to policjanta uznaje się za całkowicie niezdolnego do służby, zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 5 powołanego rozporządzenia. Całkowita niezdolność do służby dowodzi braku niezbędnej sprawności fizycznej i psychicznej oraz wyklucza - w ogóle, a nie tylko okresowo - możliwość pełnienia służby w danej formacji uzbrojonej. Ma tym samym charakter trwały. Takie, jedynie możliwe rozumienie "całkowitej niezdolności do służby" wskazuje na tożsamość znaczeniową tego pojęcia z określeniem "trwałej niezdolności do służby". Orzeczenie komisji lekarskiej zawierające rozstrzygnięcie przewidziane w § 13 ust. 1 pkt 5 jest zatem orzeczeniem, o którym mowa w § 14 ust. 2 i § 23 pkt 1 rozporządzenia z dnia 9 lipca 1991 r. Stwierdzenie przez komisję lekarską całkowitej niezdolności do służby stanowi więc podstawę do rozwiązania z policjantem stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy o Policji. Stanowisko takie jest już prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyroku z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie I OSK 1338/05. Dokonana więc przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie interpretacja wskazanego przepisu była prawidłowa. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.