I SA/Wa 1930/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska WSA Marek Wroczyński Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi Wyższej Szkoły [...] w Ł. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania uprawnienia do prowadzenia studiów drugiego stopnia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego na rzecz skarżącej Wyższej Szkoły [...] w Ł. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. ISA/WA 1930/07 UZASADNIENIE Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z dnia [...] września 2007 r. po rozpatrzeniu wniosku Wyższej Szkoły [...] w Ł. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] odmawiającą nadania Wydziałowi [...] Wyższej Szkoły [...] w Ł. uprawnienia do prowadzenia studiów drugiego stopnia na kierunku [...]. W toku postępowania administracyjnego ustalono, co następuje: W dniu 11 lipca 2006 r. Wyższa Szkoła [...] w Ł. złożyła wniosek o nadanie Wydziałowi [...] Wyższej Szkoły [...] w Ł. uprawnień do prowadzenia studiów drugiego stopnia na kierunku [...]. Po rozpatrzeniu wniosku pod względem formalnym, został on skierowany do zaopiniowania przez Państwową Komisję [...]. Państwowa Komisja [...] uchwałą z dnia [...] października 2006 r. nr [...] zaopiniowała wniosek negatywnie. Strona dnia 21 listopada 2006 r. zwróciła się do Państwowej Komisji [...] z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prezydium Komisji [...] uznało, iż wyjaśnienia i uzupełnienia przedstawione we wniosku uzasadniają zmianę negatywnej opinii i pozytywnie zaopiniowało wniosek Uczelni o nadanie wnioskowanych uprawnień (uchwała z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...]). Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] odmówił nadania Wydziałowi [...] Wyższej Szkoły [...] w Ł. uprawnienia do prowadzenia studiów drugiego stopnia na kierunku [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zapoznał się z uchwałami Państwowej Komisji [...] wraz z ich uzasadnieniami oraz z całą dokumentacją w sprawie. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego stwierdził, iż przeanalizował dane dotyczące prowadzonej przez Uczelnię działalności dydaktycznej, a w szczególności informacje dotyczące prowadzenia przez Uczelnię punków informacyjno-rekrutacyjnych w różnych miejscowościach na terenie kraju. Podniósł, że z informacji napływających do Ministerstwa wynika, iż w punktach tych Uczelnia prowadzi działalność informacyjną i rekrutacyjną, zaś współpracująca z Uczelnią spółka - I. sp. z o.o. prowadzi tam kursy przygotowujące do zdawania egzaminów w Uczelni. Wskazał, że działalność taka wzbudza wątpliwości natury prawnej oraz protesty środowiska akademickiego. Minister stwierdził, iż biorąc pod uwagę zaistniałą sytuację, nie ma pewności, że proces dydaktyczny na studiach drugiego stopnia na kierunku [...] będzie prawidłowo realizowany przez Wyższą Szkołę [...] w Ł. W dnia 25 lipca 2007 r. Wyższa Szkołę [...] w Ł. złożyła do Ministerstwa wniosek o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy. Wnioskodawca argumentował w nim, iż decyzja odmawiająca nadania ww. uprawnienia została wydana z pominięciem przepisów rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie muszą spełniać jednostki organizacyjne uczelni, aby prowadzić studia na określonym kierunku i poziomie kształcenia (Dz. U. Nr 144, poz. 1048). Strona stwierdziła, iż spełniła wszystkie wymagania zawarte w ww. rozporządzeniu, z tego też względu Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego zobowiązany jest do wydania pozytywnej decyzji w sprawie. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z dnia [...] września 2007 r. po rozpatrzeniu wniosku Wyższej Szkoły [...] w Ł. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2007 r. W uzasadnieniu decyzji podniósł, że art. 11 ust. 1 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym ( Dz.U. Nr 164, poz. 1365 z póz. zm.) wyraźnie określa, iż jednostki organizacyjne (...) mogą uzyskać uprawnienie do prowadzenia studiów na danym kierunku i określonym poziomie kształcenia na podstawie decyzji ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego wydanej po zasięgnięciu opinii Państwowej Komisji [...]. Minister wskazał, że z przepisu tego jasno wynika, iż uchwała Państwowej Komisji [...] nie ma charakteru wiążącego dla podejmowanych przez Ministra decyzji. Przepisy wskazują tylko, że musi się on z nią zapoznać. Minister zwrócił uwagę, że wydanie decyzji nadającej uprawnienie do prowadzenia studiów na określonym kierunku i poziomie kształcenia w każdym przypadku jest poprzedzone wnikliwą analizą całości dokumentacji zgromadzonej w sprawie. Podniósł, że decyzja w sprawie nadania uprawnienia zawsze podejmowana jest z uwzględnieniem interesu społecznego. Podkreślił, że w sytuacji, gdy nie ma pewności, iż kształcenie na określonym kierunku będzie prawidłowo zorganizowane i prowadzić go będzie wyłącznie jednostka, która uprawnienie takie otrzymała, może on, a wręcz jest zobowiązany w imię interesu społecznego, zapoznawszy się z pozytywną opinią PK[...], nie podzielić jej. Wskazał, że argumentem przemawiającym za takim rozwiązaniem jest tworzenie przez Wyższą Szkołę [...] w całej Polsce sieci punktów konsultacyjno-rekrutacyjnych, w których prowadzona działalność może budzić wątpliwości natury prawnej. Skargę na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] września 2007 r.do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Wyższa Szkoła [...] w Ł. Zarzucała : * naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym z dnia 27 lipca 2005 roku; * I i § 2 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 27 lipca 2006 roku (Dz.U. 2006 Nr 144 poz. 1048), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu pozaustawowych kryteriów nadania uprawnienia do prowadzenia studiów drugiego stopnia na kierunku, [...] i w konsekwencji naruszenie zasad uznania administracyjnego; * przepisów postępowania, tj. art. 7 kpa, poprzez jego błędną wykładnię i podjęcie negatywnego dla strony rozstrzygnięcia w oparciu o przesłankę "interesu społecznego" bez wykazania w sposób konkretny, na czym w tym przypadku ów interes miałby polegać i z jakich powodów w sytuacji ewentualnej kolizji interesu społecznego ze słusznym interesem strony organ dał pierwszeństwo ochronie interesu społecznego, oraz naruszenie 107 § 3 kpa. Wnosiła o uwzględnienie skargi w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że art. 11 ust. I ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym dnia 27 lipca 2005 r. oraz § 1 i § 2 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 27 lipca 2006 roku określają warunki, po spełnieniu których jednostka organizacyjna uczelni, o której mowa wart. 11 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, może uzyskać uprawnienie do prowadzenia studiów na danym kierunku i określonym poziomie Uprawnienie powyższe uzyskuje się na podstawie decyzji ministra do spraw szkolnictwa wyższego wydawanej po zasięgnięciu opinii Komisji [...]. Skarżąca podniosła, że wszystkie te wymagania zostały spełnione. Wskazała, że Minister, podejmując decyzję odmawiającą nadania skarżącej uprawnień do prowadzenia studiów drugiego stopnia na kierunku [...], kieruje się względami, które mają charakter niejasno sprecyzowanych domniemań i przypuszczeń. Zaskarżona decyzja oparta jest na niejasnych, pozaustawowych kryteriach. Ponadto w uzasadnieniu decyzji Minister powołuje się na potrzebę ochrony "interesu społecznego" nie konkretyzując, na czym ów interes miałby polegać i dlaczego Minister przyznał interesowi temu w niniejszej sprawie prymat nad interesem skarżącego. Zdaniem skarżącego decyzja jest wadliwa również z tego powodu, że nie zawiera wszystkich składników określonych w art. 107 kpa. Skarżąca podniosła, że Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego naruszył granice uznania administracyjnego poprzez nieuwzględnienie kierunkowych dyrektyw wyboru następstw prawnych, określonych w art. 11 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym oraz w § I i § 2 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 27 lipca 2006 r. W odpowiedzi na skargę Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wnosił o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja naruszają przepisy prawa procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Materialnoprawną podstawą podjętego w sprawie rozstrzygnięcia jest przepis art. 11 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym, który stanowi, że jednostki organizacyjne uczelni niespełniającej wymagań określonych w art. 56 ust. 2 lub w art. 58 ust. 4 lub jednostki organizacyjne związku uczelni, a także jednostki międzyuczelniane lub jednostki wspólne uczelni niespełniających tych wymagań mogą uzyskać uprawnienie do prowadzenia studiów na danym kierunku i określonym poziomie kształcenia na podstawie decyzji ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego wydanej po zasięgnięciu opinii Państwowej Komisji [...]; oraz -I i § 2 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 27 lipca 2006 r., który wskazuje warunki jakie musi spełniać jednostka organizacyjna uczelni aby móc prowadzić studia pierwszego stopnia. Decyzja podejmowana w trybie tych przepisów ma charakter uznaniowy. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne. Kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego uzasadnienie spełnia szczególnie istotną rolę, gdyż pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Granice uznania administracyjnego wyznacza art. 7 k.p.a. Oznacza to, że organ administracyjny podejmując rozstrzygnięcie powinien uwzględnić interes społeczny i słuszny interes obywatela. W sprawie niniejszej Minister wskazał, że gdy nie ma pewności, iż kształcenie na określonym kierunku będzie prawidłowo zorganizowane i prowadzić go będzie wyłącznie jednostka, która uprawnienie takie otrzymała, może on, a wręcz jest zobowiązany w imię interesu społecznego, zapoznawszy się z pozytywną opinią PK[...], nie podzielić jej. W rozpatrywanej sprawie organ administracji nie wyjaśnił, na czym opiera stwierdzenie, że kształcenie na określonym kierunku nie będzie prawidłowo zorganizowane jak również nie wskazał, o jaki interes ogólny chodzi. Zdaniem Sądu skarżący słusznie zarzuca, że organy administracji publicznej naruszyły granice uznania administracyjnego oraz, że nie wyjaśniły należycie motywów rozstrzygnięcia. Organy uzasadniając decyzje wskazały, że "biorąc pod uwagę zaistniałą sytuację, nie ma pewności, że proces dydaktyczny na studiach drugiego stopnia na kierunku [...] będzie prawidłowo realizowany przez Wyższą Szkołę [...] w Ł." Należy stwierdzić, że zdarzenia przyszłe i niepewne, a w szczególności przypuszczenia i twierdzenia o charakterze prognostycznym, nie mogą stanowić wyłącznej podstawy do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Mogą mieć oczywiście pewien wpływ na orzeczenie, ale wtedy powinny zostać przynajmniej uprawdopodobnione. Regułą obowiązującą w procedurze administracyjnej, różną od obowiązującej w sprawach cywilnych (art. 6 k.c), jest to, że ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia w sprawie spoczywa na organie administracyjnym. Organy uzasadniając decyzje przytoczyły okoliczności, które nie znajdują odzwierciedlenia w materiale dowodowym. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego powołał się na informacje dotyczące prowadzenia przez Uczelnię punków informacyjno-rekrutacyjnych w różnych miejscowościach na terenie kraju oraz wskazał, że działalność taka wzbudza wątpliwości natury prawnej oraz protesty środowiska akademickiego. Należy stanowczo podkreślić, że wszystkie stawiane przez organ zarzuty muszą mieć odzwierciedlenie w materiale dowodowym, a w przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie ma miejsca. Słuszny jest zarzut skargi naruszenia art. 107 § 3 kpa. Zgodnie z powołanym artykułem decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nie uzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego oraz uniemożliwia kontrolę sądową zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec stwierdzenia wskazanych uchybień, które, zdaniem Sądu, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy należało zaskarżoną decyzję na podstawie powołanego przepisu uchylić. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zapadło na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na zasadzie art. 200 p.p.s.a.