IV SA/Wr 8/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Tadeusz Kuczyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA - Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia WSA - Lidia Serwiniowska Protokolant Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów przejazdu uchyla decyzję I i II instancji. Decyzją Wojewody D. z dnia [...]r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego /tekst jednolity - Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm./ oraz art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20.04.2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy /Dz.U. Nr 99, poz. 1001 z 2004r. z późn. zm./ - po rozpatrzeniu odwołania M. S. z dnia 15.10.2007r. od decyzji Starosty J. z dnia [...], nr [...] orzekającej o zwrocie kosztów przejazdu do miejsca szkolenia i powrotu do miejsca zamieszkania, współfinansowanych z Europejskiego Funduszu Społecznego - za okres od 4.09.2006r. do 29.09.2006r. w wysokości 10,80 zł, doręczonej stronie za pośrednictwem poczty w dniu 4.10.2007r., orzeczono o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W motywach uzasadnienia tego rozstrzygnięcia wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 6.07.2007r. sygn. akt IV SAB/Wr 4/07 zobowiązał Starostę J. do wydania M. S. aktu administracyjnego w sprawie wniosków z dnia 2.10.2006r. i dnia 30.11.2006r. w przedmiocie zwrotu kosztów przejazdu. Wobec treści wyroku, Starosta J. decyzją z dnia 28.09.2007r. nr SZ-5124-1/DJ/07 orzekł o zwrocie stronie kosztów przejazdu do miejsca szkolenia i powrotu do miejsca zamieszkania za okres od 4.09.2006r. do 29.09.2006r. współfinansowanych ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego, w wysokości 10,80 zł. W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że wobec braku właściwego udokumentowania kosztów przejazdów, pomimo posiadania przez M. S. stosownej w tym zakresie wiedzy, brak było podstaw prawnych do dokonania stronie zwrotu kosztów przejazdu. Od doręczonej decyzji, nie zgadzając się z jej treścią M. S. złożyła odwołanie. Wyjaśniła w nim, że w okresie od 4.09.2006r. do 30.11.2006r. uczestniczyła w kursie zorganizowanym przez PUP w J. G. Ponieważ odbywał się on poza miejscem jej zamieszkania, tym samym przysługiwało jej prawo do zwrotu kosztów przejazdu. Zwrotu poniesionych kosztów nie otrzymała jednak w całości, z uwagi na rygorystyczne brzmienie zarządzenia Dyrektora PUP w J. G., nakazujące udokumentowanie przejazdów biletami. Pani S. wyraziła opinię, iż wprowadzenie przepisów wewnętrznych, niezgodnych z ustawą jest niedopuszczalne, albowiem są one dyskryminujące, np. dla osób dojeżdżających na szkolenie własnym samochodem. W konkluzji strona wniosła o pozytywne rozpatrzenie jej sprawy. Organ I instancji uznał, że brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia odwołania strony, toteż akta sprawy przekazał do rozpatrzenia w trybie instancyjnym. Instancja odwoławcza zważyła co następuje: Jak wynika z akt sprawy, w dniu 4.09.2006r. M. S. otrzymała z Powiatowego Urzędu Pracy w J. G., w którym figurowała jako osoba bezrobotna od 2.01.2006r. z prawem do zasiłku przyznanym od dnia 10.01.2006r. na okres 6 miesięcy, skierowanie na kurs pod nazwą "Księgowość komputerowa z obsługą kadr i naliczaniem płac" współfinansowany w 73,74% ze środków Unii Europejskiej. Wyrażając zgodę na uczestnictwo w kursie w okresie od 4.09.2006r. do 29.11.2006r., strona złożyła równocześnie deklarację udziału w projekcie "Koniec z biernością - czas na rozwój". Przedmiotowa deklaracja zawiera w pkt. 6 pouczenie o sposobie rozliczania i zwrotu kosztów dojazdu na szkolenie. Ponadto, w trakcie rozmowy kwalifikacyjnej bezrobotna została poinformowana o zasadach dotyczących przebiegu kursu a w szczególności o sposobie usprawiedliwiania nieobecności na zajęciach oraz o zasadach dokumentowania wydatków poniesionych na dojazdy. Decyzją z dnia [...]r. Starosta J. przyznał M. S. prawo do dodatku szkoleniowego od dnia 4.09.2006r. w kwocie 20% podstawowej wysokości zasiłku określonej w art. 72 ust. 1 ustawy. Jak wynika z art. 45 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zwrot kosztów dojazdów jest świadczeniem fakultatywnym przyznawanym po spełnieniu warunków zawartych w tym przepisie. Natomiast szczegółową regulację - z powodu braku przepisów wykonawczych - w zakresie zasad zwrotu kosztów dojazdu normuje Zarządzenie Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w J. G. z dnia 1.12.2005r., Nr 22/2005 będące uregulowaniem wewnętrznym. Zgodnie z tym Zarządzeniem, osoba ubiegająca się o zwrot kosztów dojazdu powinna złożyć stosowny formularz wraz z biletem miesięcznym lub biletami dziennymi. Regulację wewnętrzną stosuje gros powiatowych urzędów pracy. Są to np. regulaminy, zarządzenia czy tzw. zasady. Przykładowo PUP w S. G. zwraca koszty przejazdów po spełnieniu zasad określonych w § 3 pkt 1-6 Regulaminu, Urząd Pracy w O. sporządził w tym zakresie tzw. "zasady ..." wskazując w pkt. 8, że wyłącznie po przedłożeniu biletów jednorazowych, potwierdzających przejazdy, następuje zwrot kosztów tych przejazdów. Nie ma zatem racji skarżąca wskazując na niedopuszczalność stosowania przepisów wewnętrznych przy zwrocie kosztów przejazdów. Wobec złożenia przez M. S. w dniu 2.10.2006r. wniosku o zwrot kosztów przejazdu oraz dołączenia do niego wyłącznie 2-ch biletów na kwotę 10,80 zł, Urząd Pracy pismem z dnia 4.10.2006r., nr [...] wyjaśnił stronie, że może uzyskać zwrot środków finansowych, niemniej jednak po dokonaniu właściwego ich udokumentowania. Kolejnym pismem z dnia 6.11.2006r., nr [...] Powiatowy Urząd Pracy w J. G. wyjaśnił bezrobotnej, że brak było podstaw prawnych, aby w sprawie zwrotu kosztów przejazdów wydać decyzje administracyjną. Wyjaśnienia te były bowiem zgodne z art. 9 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, który enumeratywnie wymienia w jakich sprawach starosta wydaje decyzję administracyjną. W katalogu tym nie wymieniono decyzji o zwrocie kosztów przejazdu. Dopiero wskutek zajęcia odmiennego stanowiska przez WSA we Wrocławiu z dnia 6.07.2007r. w dniu 28.09.2007r. wydano stosowną w sprawie decyzję. Wobec powyższego zważywszy, że strona nie zawierała z PUP w J. G. jakiejkolwiek indywidualnej umowy w przedmiocie zwrotu kosztów przejazdu, jeżeli PUP w J. G. otrzyma od M. S. jednorazowo bilety z trasy pomiędzy miejscem zamieszkania a miejscem odbywania szkolenia, czy też imienny bilet miesięczny, za cały okres kursu, niezwłocznie dokona zwrotu kosztów przejazdu. Wobec nieudokumentowania każdorazowego przejazdu na szkolenie z miejsca zamieszkania i z powrotem, naliczono jedynie kwotę 10,80 zł, czyli zwrot kosztów za przejazd w dniu 4.09.2006r. i w dniu 12.09.2006r. W skardze na powyższą decyzję z dnia [...]r. M. S. powtórzyła swoją argumentację zawartą w odwołaniu decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 poz.1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej - ppsa/ wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy. gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa, przy czym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy, tejże kontroli legalności Sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że M. S. została skierowana przez Powiatowy Urząd Pracy w J. G. na kurs pod nazwą "Księgowość komputerowa z obsługą kadr i naliczaniem płac" współfinansowany w 73,74% ze środków Unii Europejskiej. Wyrażając zgodę na udział w kursie strona złożyła deklarację udziału w projekcie "Koniec z biernością - czas na rozwój". Deklaracja ta w pkt. 6 zawierała pouczenie o sposobie rozliczania i zwrotu kosztów dojazdu na szkolenie. Ponadto, bezrobotną poinformowano o zasadach dotyczących przebiegu kursu, sposobie usprawiedliwiania nieobecności na zajęciach oraz zasadach dokumentowania wydatków poniesionych na dojazdy. Szkolenie to skarżąca ukończyła z wynikiem pozytywnym. Odmawiając skarżącej zwrotu kosztów przejazdu organ powołał się na Zarządzenie Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w J. G. z 1 grudnia 2005r., nr 22/2005, zgodnie z którym osoba ubiegająca się o zwrot kosztów dojazdu powinna złożyć stosowny formularz wraz z biletem miesięcznym lub biletami dziennymi. Stwierdzono, że podobne regulacje, występujące pod nazwą regulaminów, zarządzeń, zasad, itp. stosuje wiele innych urzędów pracy. W myśl art. 44 ustawy o zatrudnianiu instrumentami rynku pracy wspierającymi podstawowe usługi rynku pracy są m.in. finansowanie kosztów przejazdu do pracodawcy zgłaszającego ofertę pracy lub do miejsca pracy, odbywania stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, szkolenia lub odbywania zajęć w zakresie poradnictwa zawodowego poza miejscem stałego zamieszkania w i związku ze skierowaniem przez powiatowy urząd pracy. Zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 pkt 12 ustawy o zatrudnieniu ilekroć w ustawie jest mowa o koszcie szkolenia, oznacza to koszty przejazdu, zakwaterowania i wyżywienia, jeżeli szkolenie odbywa się w miejscowości innej niż miejsce zameldowania stałego lub czasowego. Z kolei w myśl przepisu art. 2 ust. 1 pkt 37 szkolenie oznacza pozaszkolne zajęcia mające na celu uzyskanie, uzupełnienie lub doskonalenie umiejętności i kwalifikacji zawodowych lub ogólnych, potrzebnych do wykonywania pracy, w tym umiejętności poszukiwania zatrudnienia. Ustawodawca w art. 45 ustawy o zatrudnieniu zezwolił Staroście na dokonywanie z Funduszu Pracy przez okres do 12 miesięcy zwrotu kosztów przejazdu z miejsca zamieszkania i powrotu do miejsca zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, odbywania u pracodawcy stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, szkolenia lub odbywania zajęć z zakresu poradnictwa zawodowego osobie, która spełnia łącznie następujące warunki: 1) na podstawie skierowania powiatowego urzędu pracy podjęła zatrudnienie lub inną pracę zarobkową, przygotowanie zawodowe w miejscu pracy, szkolenie, staż lub została skierowana na zajęcia z zakresu poradnictwa zawodowego poza miejscem zamieszkania; 2) uzyskuje wynagrodzenie w wysokości nieprzekraczającej 200 % minimalnego wynagrodzenia za i pracę. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że w ocenie Sądu zapis "zwrot kosztów szkolenia" z pewnością obejmuje zwrot kosztów dojazdu na szkolenie. Przepis art. 45 ustawy o promocji zatrudnienia uzależnia dokonywanie z Funduszu Pracy przez okres 12 miesięcy zwrotu kosztów przejazdu z miejsca zamieszkania i powrotu m.in. w związku z odbywaniem szkolenia od spełnienia takiego mianowicie warunku by szkolenie odbywało się na podstawie skierowania powiatowego urzędu pracy. Zarówno powołany przepis, ani żaden inny przepis ustawy nie zawiera delegacji upoważniającej dyrektorów powiatowych urzędów pracy, korzystających z możliwości zwrotu kosztów do wydawania wewnętrznych regulacji, które by ustalały szczegółowe warunki zwrotu przedmiotowych kosztów lub też wprowadzały dodatkowe, pozaustawowe przesłanki, od których spełnienia zależy zwrot rozważanych kosztów. A takim pozaustawowym warunkiem jest w istocie żądanie udokumentowania przejazdów poprzez złożenie biletu miesięcznego lub biletu dziennego. W wypadku stwierdzenia, że spełniona została przesłanka odbywania szkolenia na podstawie skierowania urzędu pracy, zwrot kosztów przejazdu uwarunkowany jest wyłącznie ustaleniem, że przejazdy takie miały miejsce. Wynika to z semantycznej istotny terminu "zwrot kosztów", który należy interpretować jako oddanie, zwrócenie komuś sumy pieniędzy wydatkowanej wcześniej na opłacenie czegoś /w rozważanym wypadku na opłacenie przejazdu/. Realizacja zasady prawdy obiektywnej wymaga, aby w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem /art. 75 k.p.a./. Odmienne uregulowania w aktach wewnętrznych, wydane bez upoważnienia ustawowego nie mogą mieć zastosowania w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych przez organ pracy. Stanowisko, iż sprawa zwrotu kosztów przejazdu w związku z odbywaniem przez bezrobotnego szkolenia, na które skierował go urząd pracy ma decyzyjny charakter zajęto m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 lutego 2008r., sygn. IV SA/Po 557/07 /zamieszczony w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych/. Sąd w niniejszym składzie stanowisko to podziela. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji zastosuje się do zaleceń zawartych w uzasadnieniu wyroku. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i lit. "c" powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Ze względu na charakter decyzji Sąd nie orzekał w przedmiocie jej wykonalności.