II OSK 411/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie sędzia NSA Henryk Ożóg sędzia NSA Małgorzata Stahl Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 388/06 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, 2) odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. M. R. wnioskiem z dnia [...] wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy należącej do niej działki oznaczonej nr [...] km [...], położonej w G. przy ul. [...], dla inwestycji obejmującej nadbudowę budynku mieszkalno-usługowego o jedną kondygnację. Po rozpoznaniu tego wniosku Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] nr [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Uzasadniając tę decyzję organ stwierdził, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków szczegółowo wskazanych w tym przepisie. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przeprowadzonej na obszarze wyznaczonym zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego wynika, że planowana przez wnioskodawczynię inwestycja nie spełnia warunku wskazanego przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 wymienionej wyżej ustawy. W analizowanym obszarze żadna z sąsiednich działek nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, w szczególności w zakresie kontynuacji cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Zgodnie ze wskazanym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W obszarze analizowanym budynki wiążące dla ustaleń decyzji o warunkach zabudowy posiadają jedną lub dwie kondygnacje a budynek przewidziany do rozbudowy już obecnie ma dwie kondygnacje. W tej sytuacji organ I instancji uznał, że nadbudowa trzeciej kondygnacji tego nie jest możliwa. Od decyzji tej odwołała się M. R. Wskazała na konieczność rozbudowy domu ze względu na konieczność zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych rodziny. Skarżąca wskazała, iż argumentacja organu I instancji jest nietrafna, gdyż budynki bezpośrednio sąsiadujące z jej domem są parterowymi pawilonami handlowymi o charakterze tymczasowym. W tej sytuacji porównywanie jej budynku mieszkalnego z tymi obiektami budowlanymi jest nieuzasadnione. Natomiast inne budynki usytuowane w sąsiedztwie (usługowy pawilon handlowy pobudowany od strony południowej i pawilon rzemieślniczy wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z [...]) są znacznie wyższe od budynku, którego dotyczy postępowanie i w ocenie skarżącej analiza sąsiedniego terenu i jego zabudowy winna uwzględniać te obiekty budowlane. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, iż uzasadnione jest stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że w obszarze analizowanym żadna z działek sąsiednich nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, w szczególności w zakresie kontynuacji cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Wbrew twierdzeniu skarżącej organ wskazał, że do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania działki nr [...] przyjęto również zabudowę znajdującą się na działce nr [...]. Uwzględnienie żądania skarżącej nie było jednak możliwe, gdyż zarówno na działce wnioskodawczyni jak i na działce nr [...] znajdują się już budynki dwukondygnacyjne i przy wybudowaniu przez skarżącą trzeciej kondygnacji nie można mówić o "kontynuowaniu cech i wskaźników kształtowania zabudowy:", gdyż doszłoby do naruszenia formy architektonicznej stanowiącej jeden z elementów "cech i wskaźników kształtowania zabudowy". Na powyższą decyzję M. R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Skarżąca podtrzymała swoją wcześniejszą argumentację podając, iż w sporządzonej analizie nie zostało zdefiniowane pojęcie "front budynku" zaś nie odniesiono się do rzeczywistej wysokości wszystkich sąsiednich budynków, mimo iż miało to podstawowe znaczenie w sprawie. Zgodnie bowiem z przepisem § 2 pkt 5 powoływanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. przez front działki należy rozumieć tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Takim głównym wejściem dla działki, której dotyczy postępowanie, jest część przylegająca od strony zachodniej do ulicy [...]. Kwestia ta została, zdaniem skarżącej, pominięta w postępowaniu administracyjnym. Wadliwie też organy przywiązały wagę do ilości kondygnacji w sąsiadujących budynkach a nie ustaliły ich wysokości, mimo iż są one obecnie wyższe od budynku skarżącej o około 3,5 m. Dobudowanie więc jednej kondygnacji do budynku skarżącej doprowadziłoby do zrównania tych obiektów budowlanych. Nadto – zdaniem skarżącej – nieuzasadnione było przywiązywanie przez organ wagi do sąsiadującej, niskiej zabudowy pawilonami handlowymi, bowiem budynki te mają charakter tymczasowy. Wyrokiem z dnia 22 listopada 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Nie oceniając zasadności stanowisk wyrażonych w obu tych decyzjach a także w treści skargi M. R. Sąd I instancji stwierdził, iż organy obu instancji nie zastosowały się do wymogu z art. 10 § 1 k.p.a., to jest obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym umożliwienia im przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Sąd stwierdził, że "podstawowym dowodem w niniejszej sprawie jest sporządzona przez osobę o odpowiednich kwalifikacjach analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżąca kwestionuje zawarte tam, a będące podstawą wydanej decyzji przez organ I instancji, ustalenia tak w odwołaniu jak i następnie w skardze. Organ II instancji odnosi się wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów uznając ich bezzasadność. Jednakże to, czy zarzuty skarżącej jako strony postępowania są słuszne czy też nie zasługują na uwzględnienie powinien najpierw ocenić organ I instancji, zawiadamiając stronę o wydanej analizie i możliwości zgłoszenia uwag do jej treści. Powinien też dać temu wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji. Z materiałów sprawy nie wynika, aby skarżącej stworzono możliwość wypowiedzenia się co do treści tego dowodu przed wydaniem decyzji w I instancji, a w uzasadnieniu decyzji organu II instancji jedynie w wąskim zakresie odniesiono się do zarzutów skarżącej. Brak jest natomiast rozważań co do zasadności (bądź bezzasadności) podniesionych przez stronę w odwołaniu okoliczności. Jakkolwiek postępowanie administracyjne pomimo instancyjności cechuje jedność (organ I instancji rozpoznaje sprawę od początku) to nie zmienia faktu, iż każdy z organów ma sobie właściwe funkcje. Możliwość przeprowadzenia dowodu, w tym przez organ II instancji (art. 136 k.p.a.), nie zwalnia organu I instancji od przeprowadzenia postępowania zgodnie z wymogami zawartymi w art. 10 § 1 k.p.a." Mając to na względzie WSA na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. uchylił obie wydane w tej sprawie decyzje. Wymieniony wyrok zaskarżyło skargą kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przez brak wykazania, iż naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie każde bowiem uchybienie proceduralne uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji, lecz tylko takie, które mogło wpłynąć na jej treść. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej SKO stwierdziło, iż wbrew twierdzeniu Sądu decyzja II instancji precyzyjnie i wyczerpująco odniosła się do zarzutów z odwołania. Wobec tego Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. R. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Trafnie podnosi ona, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom z art. 141 § 4 p.p.s.a., które to uchybienie mogło wpłynąć na treść tego orzeczenia. W rozpoznawanej sprawie organy z jednej i skarżąca z drugiej strony przedstawiły odmiennie stan faktyczny sprawy i dokonały odmiennej jego prawnej oceny. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ocenił, które z tych stanowisk jest uzasadnione i stanowi podstawę do wydania zaskarżonego wyroku. W ten sposób został naruszony ustawowy obowiązek przedstawienia w uzasadnieniu wyroku przyjętego przez Sąd stanu faktycznego. Przewidziany w art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu faktycznego sprawy obejmuje bowiem nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organy administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Wprawdzie wymieniony przepis wyraźnie nie mówi o skontrolowaniu prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne, to jednak obowiązek ten wynika zarówno z art. 3 § 1 p.p.s.a. jak i art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Ponadto, skoro art.188 p.p.s.a. stanowi, iż w pewnych wypadkach NSA orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku, to nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem sądu I instancji jest przyjąć określony stan faktyczny. Sąd nie może więc ograniczyć się do stwierdzenia, co ustalił organ, lecz winien wskazać, które ustalenia są przez niego przyjęte a które nie. W konsekwencji przyjęcie przez WSA stanu faktycznego ustalonego przez organ wadliwie stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. W przepisie tym bowiem nie chodzi o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z 12 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2123/04, publ. ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 9). W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uchylił się od oceny stanowiska stron i jednocześnie uchylił decyzje organów administracyjnych wobec stwierdzenia, że w postępowaniach poprzedzających wydanie tych decyzji doszło do naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. Sąd nie dokonał przy tym oceny czy i w jakim stopniu niewykonanie obowiązków wynikających z tego przepisu mogło wpłynąć na treść zaskarżonych decyzji. Było to konieczne ze względu na brzmienie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., który daje podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji tylko wówczas, gdy doszło do naruszenia przepisów postępowania i jednocześnie stwierdzone uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustalenie, iż z powodu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. skarżąca nie mogła przedstawić swoich uwag i zastrzeżeń co do zebranego materiału dowodowego oraz żądań i stanowisk stron wydaje się o tyle wątpliwe, iż wypowiadała się ona wielokrotnie odnośnie do wymienionych materiałów oraz istoty powstałego w sprawie sporu, a swoje negatywne stanowisko co do przeprowadzonej w sprawie "analizy funkcji i cech zabudowy" oraz decyzji organu I instancji wyraziła w odwołaniu od tej decyzji. Należy więc uznać, iż Sąd I instancji nie wykonał wynikającego z art. 3 p.p.s.a. i art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych obowiązku kontroli działalności administracji publicznej. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i art. 207 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.