I SA/Wa 2040/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Marek Wroczyński (spr.) Asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez gminę nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. znak: [...] Wojewoda Pomorski na podstawie art. 73 ust. 1 i 3, art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zwanej dalej ustawą wprowadzającą oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071), zwaną dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta W. nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. w sprawie przejścia na własność Gminy m. W. nieruchomości zajętych pod drogę gminną stwierdził, że z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przeszły na własność Gminy m. W. nieruchomości stanowiące działki nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 wydzielona z działki nr [...], zapisane w księdze wieczystej KW nr [...], położone -gmina W.- obręb J., przy ul. [...], zajęte pod drogę gminną, a będące własnością Z.K.. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wnioskodawca pismem nr [...] z dnia 11 lipca 2006 r. wystąpił do Wojewody Pomorskiego o stwierdzenie przejścia z mocy prawa na własność Gminy W. nieruchomości stanowiących działkę nr [...] i [...], położonych obręb J. gm. W. – ulica T. Na podstawie złożonych dokumentów decyzją z dnia [...] września 2006 r., znak: [...] Wojewoda Pomorski stwierdził, że z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przeszły na własność Gminy m. W. nieruchomości stanowiące działki nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 wydzielona z działki nr [...], zapisane w księdze wieczystej KW nr [...], położone gmina W. obręb J. przy ul. [...], zajęte pod drogę gminną, a będące własnością Z.K.. W wyniku wniesionego odwołania przez Z.K. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a przede wszystkim brak wyjaśnienia jaki był konkretnie przebieg ulicy [...] w dacie nadania jej kategorii drogi publicznej, oraz, czy odcinek drogi, na którym znajdują się przedmiotowe działki w dacie nadania jej kategorii drogi publicznej nosił nazwę ulicy [...]. W ocenie organu, zgodnie z wykazem dróg zaliczonych do kategorii dróg lokalnych miejskich w województwie gdańskim określonych w Rozporządzeniu Wojewody Gdańskiego nr 3/96 z dnia 15 kwietnia 1996 r. w sprawie zaliczenia dróg w województwie gdańskim do kategorii lokalnych miejskich i dróg gminnych (Dziennik Urzędowy Województwa Gdańskiego Nr 15, poz. 48 z dnia 20 czerwca 1996 r.) ulica [...] w J. gm. W. była drogą lokalną miejską, a dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie w myśl art. 73 i art. 103 ustawy wprowadzającej stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Na dzień 31 grudnia 1998 r. brak było zgodności pomiędzy zapisami ewidencji gruntów, a zapisami KW nr [...]. W tym dniu w ewidencji gruntów w jednostce rejestrowej nr [...] figurowały działki nr [...] o pow. [...] m2 i działka nr [...] o pow. [...] m2, natomiast w KW nr [...] – działka nr [...] o pow. [...] m2 i działka nr [...] o pow. [...] m2. Zmianą nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. Starostwo Powiatowe w P. doprowadziło do zgodności zapisów ewidencji gruntów z zapisami w księdze wieczystej. Z działki nr [...] wydzielono grunt zajęty w dniu 31 grudnia 1998 r. pod ulicę [...] i oznaczono nr [...] o pow. [...] m2. Powyższe działki zgodnie z protokołem badania księgi wieczystej KW nr [...] sporządzonym przez uprawnionego geodetę, na dzień 31 grudnia 1998 r. stanowiły własność Z.K.. Z informacji Ewidencji Ludności Urzędu Miasta W. wynika, że od 1974r. w J. przy ul. T. nr [...], a przy ul. [...] od 1977r. zameldowane były osoby fizyczne. Powyższa informacja oraz mapa ewidencyjna obrazująca ten teren potwierdzają, ze działki nr [...] i cześć działki nr [...] – obecnie [...] zajęte były pod ulicę T. już od roku 1974, ponieważ dojście i dojazd do budynków nr [...] i [...] były możliwe tylko przez teren działek nr [...] i części [...] –obecnej [...]. Zatem przebieg i nazwa ul. [...] już w dacie nadania jej kategorii drogi publicznej obejmował działki nr [...] i część działki nr [...] – obecnie [...]. Wnioskowany teren przedstawiają również zgromadzone w sprawie zdjęcia z zaznaczonym na nich przez geodetę przybliżonym położeniem granic nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...] w J. przy ul. T., które potwierdzają ich położenie w granicach pasa drogowego tej ulicy. Opracowanie geodezyjne – mapa przedstawiająca przebieg ulicy [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz mapa sytuacyjna w skali 1:500 z uzbrojeniem podziemnym – stan zainwestowania pasa drogowego ul. [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. sporządzone przez uprawnionego geodetę są kolejnym dowodem położenia działek nr [...] i części działki nr [...] – obecnie [...] w pasie ul. [...]. Następną przesłanką warunkującą uwłaszczenie podmiotów publicznoprawnych w nieruchomości zajęte pod drogi publiczne jest wykonywanie władztwa publicznego wynikającego z art. 4 pkt 17 -21 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. Z 2004r. Nr 204, poz. 2086). Władztwo Gminy m. W. na dzień 31 grudnia 10009 r. nad nieruchomościami oznaczonymi jako działki nr [...] i [...] zostało udokumentowane przez przedłożenie pisma Prezesa Zarządu Przedsiębiorstwa Użyteczności Publicznej [...] spółka z o.o. z/s w W., potwierdzające zgodnie z posiadaną umową z dnia 12 listopada 1997 r. dotyczącą wykonywania oczyszczania terenu administracyjnego Miasta W., utrzymywania czystości na odcinku drogi przebiegającej przez działki [...] i [...], w szczególności zimą umożliwiając dojazd mieszkańcom poprzez odśnieżanie oraz umowę z dnia 25 lutego 1998 r. zawartą pomiędzy Firmą Drogową [...] z/s w P., a Zarządem Miasta W. dotyczącą konserwacji dróg utwardzonych i nieutwardzonych na terenie administracyjnym Miasta W.. W związku z tym w ocenie organu zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące stwierdzenie nabycia przez Gminę m. W. przedmiotowych nieruchomości. Odwołujący się Z.K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości lub o jej uchylenie i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu podniósł, iż nie jest zgodne z prawdą, że przez działki nr [...] i [...] przebiega faktycznie jakakolwiek droga miejska – bowiem powołana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczność, że ul. [...] w J. była ujęta w wykazie dróg lokalowych w województwie gdańskim nie jest żadnym dowodem. Odwołujący się wskazał, iż w rzeczywistości ul. [...] przebiegała obok działek nr [...] i [...], działki te są bowiem przez skarżącego ogrodzone. Na budowę ogrodzenia odwołujący się otrzymał kilka lat temu pozwolenie na budowę. Nikt wówczas nie zgłosił zarzutu, że ogranicza to cześć jakiekolwiek drogi. Na dzień 31 grudnia 1998 r. zgodnie z zapisem w księdze wieczystej KW nr [...], przedmiotowe działki stanowiły wyłączna własność odwołującego się. Zmiana w ewidencji gruntów nr [...] nastąpiła dopiero w dniu 21 maja 2004 r. bez wiedzy i zgody odwołującego się, a zatem nie może mieć wstecznego skutku na dzień 31 grudnia 1998 r. Można zatem stwierdzić, że nawet zaskarżona decyzja przyznaje, że na dzień [...] grudnia 1998 r. przedmiotowe działki były wyłączną własnością odwołującego się, a Gmina Miasta W. nie miała do tych działek jakichkolwiek uprawnień, a tym bardziej nie sprawowała władztwa. Ponadto żadna firma drogowa na działkach nr [...] i nr [...] nigdy nie wykonywała żadnych prac, a zatem wymienienie ul. [...] w umowach zawartych przez zarząd m. W. nie może być uznane za istotny dowód w sprawie. Odwołujący podnosił, że nie był też informowany o wydzieleniu z działki nr [...] działki nr [...]. Argumentował, że opłaca wszelkie podatki od działek nr [...] i nr [...]. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] października 2007 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Z.K. uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił stwierdzenia nabycia przez gminę m. W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonej w obrębie J., oznaczonej jako działki nr [...] i [...]. W uzasadnieniu wskazano, iż nabycie nieruchomości na podstawie art. 73 ustawy wprowadzającej uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998r. przesłanek: zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, braku własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Z akt sprawy wynika, że właścicielem działek nr [...] i [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. był Z.K.. Wynika to m.in. z protokołu badania księgi wieczystej KW nr [...] z dnia 13 czerwca 2006 r., a także wypisu z rejestru gruntów. Przesłanka władania tymi działkami przez podmiot publiczno-prawny została wykazana poprzez przedstawienie dokumentacji potwierdzającej utrzymywanie i konserwację ulicy [...]. Ulica [...] w J. została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich rozporządzeniem Nr [...] Wojewody Gdańskiego. Przesłanka kategorii drogi publicznej dla działek nr [...] i nr [...] nie została jednak spełniona. Według danych z metryki ul. [...] stanowi ona jezdnię asfaltową o długości 565 metrów, Z załączonej do akt mapy w skali 1:2000 wynika, że długość ta odnosi się tylko do głównego ciągu ul. [...]. Natomiast działki nr [...] i [...] nie leżą w ciągu tej ulicy, lecz stanowią drogę (także o nazwie [...]) odchodzącą prawie prostopadle do ulicy urządzonej. Odgałęzienie to, o długości około 100 metrów, nie posiada nawierzchni asfaltowej i nie jest wyszczególnione w metryce drogi jako przynależące do ulicy [...]. Nie można zatem uznać, aby przedmiotowe działki, zajęte pod boczną drogę, posiadały status drogi publicznej. Od powyższej decyzji skargę złożył Burmistrz Miasta W., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, który zarzucił: naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 73 ustawy wprowadzającej, poprzez bezzasadne uznanie, że nie została spełniona przesłanka kategorii drogi publicznej dla działek nr [...] i [...], naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez faktyczny brak uzasadnienia decyzji, a przede wszystkim brak wykazania faktów, które organ uznał za udowodnione, przyczyn, które wpłynęły na podstawę odmowy wiarygodności i mocy dowodowej argumentacji przedstawionej przez Gminę Miasta W.. W związku z powyższym Burmistrz Miasta W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu podano, iż decyzja Ministra Budownictwa, zawierająca lakoniczne uzasadnienie, narusza obowiązujące przepisy prawne i jako taka nie może się ostać. Zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), zaliczenie do kategorii dróg gminnych następowało w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej (w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 1999r.). Ulica [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych rozporządzeniem Wojewody Gdańskiego nr 3/96 z dnia 15 kwietnia 1996r. Z uwagi na brak wskazania w rozporządzeniu przebiegu drogi, należało przyjąć, iż dotyczyła ona całej długości, w tym, razem z odgałęzieniami. Bezspornym w ocenie skarżącego jest, że od 1974 r. przy drodze, będącej przedmiotem postępowania, były zameldowane osoby fizyczne pod adresami [...] i [...]. Faktem nie wymagającym udowodnienia jest też konieczność dostępu z działki budowlanej do drogi publicznej. Zdarzenia te nastąpiły 22 lata przed wydaniem powyższego rozporządzenia, zatem rozporządzenie to musiało uwzględniać działki nr [...] i [...]. Kolejnym argumentem skarżącego jest fakt wykonywania władztwa publicznego, wynikającego z art. 4 ustawy o drogach publicznych. Władztwo to nie było kwestionowane w toku postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o oddalenie skargi, powołując argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga Burmistrza Miasta W. nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ.U nr 153 , poz.1269) oraz art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej p.p.s.a. (DZ.U nr 153, poz.1270, ze zmianami) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Jak stanowi przepis art.134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola zgodności z prawem decyzji administracyjnej nie może zostać przeprowadzona przez sąd dowolnie, a w określonej kolejności. Stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może, bowiem eliminować potrzebę ustalania zaistnienia innych wad, co ma niewątpliwy wpływ na racjonalizację działalności kontrolnej wojewódzkich sądów administracyjnych. W pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji (i postępowania, które ją poprzedziło) z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność decyzji. Dopiero po stwierdzeniu, ze zaskarżona decyzja nie jest dotknięta nieważnością, sąd administracyjny może przystąpić do badania ewentualnego istnienia pozostałych wad orzeczenia. W następnej kolejności wojewódzki sąd administracyjny powinien przeprowadzić kontrolę przestrzegania przepisów o postępowaniu administracyjnym (w zakresie określonym postanowieniami art.145 § 1 pkt 1 lit. b i c). W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały dostatecznie wyjaśnione, uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżone decyzje są zgodne z prawem, a w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy [ por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 1981 roku, SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz.7]. Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy należy uznać, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy wprowadzającej nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty nie stanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Przesłanki te to: władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, nie stanowiącymi ich własności. Ustawa z 13 października 1998 r. ani w przepisie art. 73, ani w żadnym innym przepisie nie zawiera wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie odnieść się do ustawy o drogach publicznych i w jego przepisach poszukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. Definicję drogi publicznej zawiera art. 1 tej ustawy. W rozumieniu tego przepisu za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tej normie warunki. Po pierwsze musi to być droga zaliczona na podstawie omawianej ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie zaś z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zaliczenie określonej drogi do kategorii dróg gminnych - bo z taką mamy do czynienia w sprawie niniejszej - następuje w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej, po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego (art. 7 ust. 2 ustawy – w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 1999r.). Drogi natomiast nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, a więc nie mające charakteru drogi publicznej w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985 r., w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 ustawy). Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (tak wyrok NSA z dnia 30 lipca 2001 r., ISA 513/2000). W rozpoznawanej sprawie sporna działka nr [...] i [...] nie spełnia warunków do uznania jej za urządzoną drogę publiczną. Jest to grunt nieutwardzony, stanowiący niewątpliwe drogę wewnętrzną, lokalową, lecz nie mający charakteru drogi publicznej. Zasadnicze znaczenie miało dla Sądu dokładne ustalenie i określenie obszaru znajdującego się pod drogą publiczną. Niewątpliwym i bezspornym dowodem świadczącym na tę okoliczność, jak i o tym, iż działki nr [...] i [...] nie stanowią drogi publicznej jest dołączona do akt metryka z dnia 30 września 1989r. dotycząca ulicy [...], która określa długość tej ulicy i jej nawierzchnię. Jak wynika z tego dokumentu dane te były potwierdzane w latach 2000, 2002 i 2007. Prawidłowo organ - Minister Budownictwa przyjął, iż według danych z metryki ul. [...] stanowi ona jezdnię asfaltową o długości 565 metrów, Z załączonej do akt mapy w skali 1:2000 wynika, że długość ta odnosi się tylko do głównego ciągu ul. [...]. Natomiast działki nr [...] i [...] nie leżą w ciągu tej ulicy, lecz stanowią drogę (także o nazwie [...]) odchodzącą prawie prostopadle do ulicy urządzonej. Odgałęzienie to, o długości około 100 metrów, nie posiada nawierzchni asfaltowej i nie jest wyszczególnione w metryce drogi jako przynależące do ulicy [...]. Nie można zatem uznać, aby przedmiotowe działki, zajęte pod boczną drogę, posiadały status drogi publicznej i były fragmentem drogi publicznej – ulicy [...]. Odnosząc się do zarzutu, iż ulica [...] wraz z działkami nr [...] i [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych rozporządzeniem Wojewody Gdańskiego nr 3/96 z dnia 15 kwietnia 1996r. jest niezasadny. Jakkolwiek w rozporządzeniu tym ulica [...] zaliczona jest do kategorii dróg lokalnych miejskich i gminnych, jednakże z rozporządzenia tego nie wynika jaki przebieg jest tej ulicy i jej długość. Nie można przyjąć, iż wobec braku zapisu w tym zakresie, dotyczy ona całej długości razem z odgałęzieniami. Tym bardziej, że z metryki ul. [...] wynika, iż jest ona drogą asfaltową, zaś działki nr [...] i [...] stanowią grunt nieutwardzony. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Organ administracji w oparciu o całokształt zebranego i odpowiednio udokumentowanego materiału dowodowego rozpoznał wszystkie okoliczności sprawy. Uzasadnienie decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.