II GSK 855/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk (spr.) Sędziowie Janusz Drachal NSA Maria Lorych-Olszanowska Protokolant Anna Tomaka-Magdoń po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W. z dnia 16 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Go 59/08 w sprawie ze skargi Z. W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. G. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. oddalił skargę Z. W. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. G. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych po wznowieniu postępowania. Ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji Rolnictwa w S. przyznał skarżącemu płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2004 r. w wysokości [...] zł. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., a decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. uchylił własną decyzję z dnia [...] grudnia 2004 r. o przyznaniu płatności bezpośrednich na rok 2004 i odmówił przyznania płatności. Powodem wznowienia postępowania było między innymi postanowienie Prokuratora Okręgowego w G. W. o sygn. akt [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. o umorzeniu śledztwa wobec braku ustawowych znamion czynu zabronionego, które wpłynęło do Biura Powiatowego ARiMR w dniu [...] lipca 2006 r. Z postanowienia tego wynikało, że dzierżawcy, w tym skarżący, nie prowadzili na gruntach zadeklarowanych do dopłat obszarowych, dzierżawionych od Rolniczych Spółdzielni Produkcyjnych "N. W." w G., indywidualnej działalności rolniczej, a jedynie byli formalnymi ich użytkownikami. Działalność taką w dalszym ciągu, na zasadach obowiązujących przed sporządzeniem umów dzierżawy, prowadziła Spółdzielnia. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, na podstawie zgromadzonych w sprawie dowodów oraz zeznań skarżącego złożonych w postępowaniu karnym i na rozprawie administracyjnej organ uznał, że pomimo podpisania umowy z dnia 31 lipca 2003 r. na dzierżawę gruntów rolnych z Rolniczą Spółdzielnią Produkcyjną "N. W." w G. nie prowadził on działalności rolniczej na tych gruntach, które objęte były dopłatami bezpośrednimi za 2004 r. Tym samym nie był on producentem rolnym i nie był uprawniony do uzyskania tych płatności. Natomiast wskazana wyżej umowa dzierżawy miała charakter fikcyjny i została zawarta jedynie dla pozoru, w celu uzyskania korzyści majątkowej. Celem tej umowy (podobnie jak umów zawartych z innymi członkami Spółdzielni) był fikcyjny podział gruntów będących w posiadaniu Spółdzielni. Zaskarżoną do WSA decyzją z dnia [...] września 2007 r. organ II instancji utrzymał powyższą decyzję w mocy, wskazując, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (w tym z Protokołu nr [...] z Walnego Zgromadzenia Członków RSP G., w którym wskazano, że Prezes Spółdzielni przedstawił strukturę wiosennych zasiewów) wynika, że skarżący nie miał wpływu na rodzaj uprawy, nie decydował o takim istotnym elemencie jak wybór materiału siewnego czy o pracach polowych. W dalszym ciągu wszelkie czynności na spornych gruntach wykonywała Spółdzielnia, a skarżący został sprowadzony wyłącznie do biernej postawy i formalnego zawarcia umowy dzierżawy. W skardze do Sądu I instancji skarżący zarzucił między innymi rażące naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. poprzez dopuszczenie w toku postępowania wznowieniowego poglądów Prokuratora Okręgowego w G. W. w przedmiocie skuteczności umowy łączącej skarżącego ze Spółdzielnią, a tymczasem dowodem w tym zakresie mógłby być dopiero prawomocny wyrok sądowy. Ponadto organy dokonały zawężającej wykładni art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.) poprzez doprowadzenie do ograniczenia kręgu osób uprawnionych do dopłat. Pominęły też taki fakt, że pożytki osiągnięte z dzierżawionych gruntów, tj. plony i otrzymane dopłaty stanowiły jego własność. Chodziło tu o takie dowody jak umowa przechowania w formie depozytu nieprawidłowego, czy tez przelew przekazanych dopłat na konto skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. oddalił skargę wskazując, że spełnione zostały przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. z uwagi na ujawnioną, po wydaniu decyzji ostatecznej, nową okoliczność faktyczną polegającą na ustaleniu, że w 2004 r. działalność rolniczą na zadeklarowanych przez skarżącego gruntach rolnych rzeczywiście prowadziła RSP "N. W." w G., a nie skarżący. Okoliczność ta została ujawniona między innymi w postanowieniu Prokuratora Okręgowego w G. W. z dnia [...] czerwca 2006 r. Sąd podkreślił, że pismo to nie stanowiło podstawy wznowienia postępowania, ale ujawniło nowe okoliczności faktyczne istniejące, ale nieznane organowi w dniu wydania decyzji ostatecznej. Znajdujący się w sprawie materiał dowodowy został zebrany i oceniony przez organy administracji prawidłowo. Już same wyjaśnienia skarżącego, złożone na rozprawie administracyjnej wskazywały, że nie prowadził indywidualnej działalności rolniczej na gruntach rolnych wskazanych we wniosku. Wyjaśnił on, że w Spółdzielni pracuje jako magazynier, a powodem zawarcia umowy dzierżawy i złożenia wniosku o dopłaty była ciężka sytuacja ekonomiczna Spółdzielni i zagrożenie likwidacją. Przyznał też, że na wydzierżawionych gruntach prace polowe wykonywane były przez pracowników Spółdzielni w godzinach pracy Spółdzielni, jak również jej własnością był materiał siewny. Jedynie plan zasiewów określał skarżący, ale po konsultacji z kierownikiem produkcji Spółdzielni. Tym samym zasadnie należało uznać, że umowa dzierżawy zawarta była dla pozoru, a skarżący nie prowadził indywidualnej działalności rolniczej uzasadniającej przyznanie mu płatności bezpośrednich. Ponadto, po jego stronie brak było zamiaru władania rzeczą. Wyjaśnił on, że zamiarem złożenia wniosku o przyznanie płatności była pomoc Spółdzielni, która miała polegać na pobieraniu dopłat i wpłaceniu ich na jej konto. W świetle więc samych wyjaśnień skarżącego złożonych na rozprawie administracyjnej i innych dowodów w sprawie, dla jej rozstrzygnięcia nie mają znaczenia rozważania organu odwoławczego co do mocy dowodowej jego zeznań złożonych w postępowaniu przygotowawczym w sprawie karnej. Z. W. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: 1) art. 113 § 1 i art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., przez wydanie orzeczenia bez rozważenia wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie, co miało istotny wpływ na jej wynik, 2) art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. przez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie i przyjęcie, że skarżący nie był posiadaczem gruntów rolnych wskazanych we wniosku o dopłaty i nie prowadził na nich działalności rolniczej, 3) art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zaszły przesłanki wznowienia postępowania, 4) art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76) przez niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu, że skarżący nie jest producentem rolnym, kiedy to fakt ten może być zakwestionowany jedynie w drodze decyzji administracyjnej odmawiającej wpisu do ewidencji producentów, 5) art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40) przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżący nie spełnia warunków do przyznania płatności bezpośrednich za 2004 r. 6) art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a. przez zakwestionowanie umowy cywilnej zawartej przez skarżącego ze Spółdzielnią, podczas gdy sądy administracyjne nie są uprawnione do badania, czy taka umowa była umową ważną w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. W oparciu o powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. W. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że pismo i postanowienie Prokuratora Okręgowego oraz zawarte w nich stwierdzenia nie dały postawy do wznowienia postępowania, ponieważ nie stanowią nowej okoliczności, a jedynie stanowiły dla organu administracji podstawę dokonania nowej oceny znanych mu faktów. Ponadto, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że skarżący był posiadaczem zadeklarowanych we wniosku gruntów i prowadził na nich działalność rolniczą, którą mógł prowadzić osobiście lub za pośrednictwem innych osób. Sąd bezpodstawnie odmówił wiarygodności też takim dokumentom, jak protokół przyjęcia płodów rolnych i kwitów pobrania materiału siewnego z magazynu RSP "N. W." w G., które mają znaczenie dla potwierdzenia statusu skarżącego jako posiadacza spornych gruntów. Sąd nie rozważył też, że kwoty uzyskane z dopłat zostały przekazane do Spółdzielni w charakterze udziałów nadobowiązkowych i zgodnie z przepisami Prawa spółdzielczego, każdy członek takie udziały może wnieść, jeśli ma taką wolę. Skarżący, z chwilą wpisu do ewidencji producentów rolnych, uzyskał status producenta rolnego potwierdzony stosownym zaświadczeniem i ta okoliczność wiąże zarówno organy, jak i Sąd I instancji, które nie mogą bez wzruszania tego wpisu uznać, że nie jest on producentem i odmówić przyznania płatności. Bezsporne jest, że na podstawie umowy dzierżawy skarżący stał się posiadaczem spornych gruntów w rozumieniu art. 336 k.c. jako posiadacz zależny, a faktyczne władanie gruntem nie musi polegać na jego fizycznej uprawie przez niego samego, mógł uprawiać te grunty za pomocą kogokolwiek. Niezasadny jest wymóg, aby producent rolny prowadził działalność rolniczą samodzielnie i indywidualnie, ponieważ żaden z przepisów nie wprowadza takiej przesłanki, a przyjęcie takiej wykładni doprowadziłoby do tego, że nikt w Polsce takiej dopłaty by nie otrzymał. Podkreślił, że umowa ze Spółdzielnią została zawarta o wiele wcześniej niż otrzymane dopłaty i nie była umową pozorną, ponieważ została zawarta przez dwa równorzędne podmioty w granicach przysługującej im autonomii woli, a cel jej zawarcia nie ma żadnego znaczenia dla jej ważności i nie wskazuje na fikcyjność tej umowy. Ponadto, fakt jej zawarcia był organowi I instancji znany przed wydaniem decyzji o przyznaniu płatności, ponieważ skarżący tej okoliczności nie ukrywał. Przed zawarciem takiej umowy zasięgał on w tym przedmiocie informacji w organie administracji, gdzie spotkał się z aprobatą. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej uznając, że działania skarżącego ukierunkowane były na uzyskanie dopłat w wysokości wyższej niż ta, która przysługiwałaby Spółdzielni w przypadku złożenia przez nią samodzielnego wniosku, przy braku prowadzenia przez skarżącego indywidualnej działalności rolniczej na zadeklarowanych działkach gruntu rolnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczyły obu podstaw określonych w art. 174 p.p.s.a., natomiast kwestionowanie ustaleń stanu faktycznego sprawy powiązano również z naruszeniem prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów. Z tego powodu celowe jest przypomnienie w pierwszej kolejności materialnoprawnych podstaw przyznawania obu rodzajów dochodzonych płatności. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, płatności bezpośrednie przysługują producentowi rolnemu na będące w jego posiadaniu grunty rolne utrzymane w dobrej kulturze rolnej. Stosownie do art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, za producenta rolnego uznaje się osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, będącą posiadaczem gospodarstwa rolnego, rolnikiem w rozumieniu art. 2 lit. a/ rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. (Dz.U.UE.03.270.1) lub posiadaczem zwierzęcia. Do takiej definicji producenta rolnego odsyła również art. 5 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 wydanego na podstawie jej art. 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. W świetle przypomnianych unormowań przy ubieganiu się zarówno o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, jak i płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, kluczowe znaczenia ma spełnienie wymogu − obok innych jeszcze przesłanek − posiadania gospodarstwa rolnego. W szeregu wyroków, jakie zostały wydane w sprawach dotyczących omawianej problematyki, Naczelny Sąd Administracyjny nawiązywał do art. 336 k.c. stanowiącego, że posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, to nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Posiadanie jest stanem faktycznym władztwa nad rzeczą i nie jest nawet uzależnione od legitymowania się tytułem prawnym uprawniającym do takiego władania. Osoba mająca tytuł prawny do władania rzeczą może natomiast dokonać wyboru sposobu ochrony pomiędzy powództwem posesoryjnym a petytoryjnym (por. S. Rudnicki, Komentarz do kodeksu cywilnego, Księga druga − Własność i inne prawa rzeczowe, Warszawa 1996, s. 388). Posiadanie występuje przy równoczesnym istnieniu fizycznego i psychicznego elementu władania rzeczą dla siebie. Pierwszy z nich charakteryzuje się tym, że określona osoba znajduje się w sytuacji, która pozwala jej na korzystanie z rzeczy zwłaszcza w taki sposób, jak to mogą czynić osoby mające do rzeczy określone prawo. Chodzi tu o fizyczne opanowanie rzeczy o charakterze trwałym, ponieważ związek posiadacza z rzeczą nie może wyrażać się w jednorazowym lub nawet sporadycznym zawładnięciu rzeczą (wyrok NSA z dnia 16 grudnia 1998 r. sygn. akt I SA 339/98, Lex nr 44548). Zamiar władania rzeczą dla siebie określany jest z kolei jako czynnik woli i manifestuje się w obiektywnych działaniach podejmowanych przez posiadacza (A. Kunicki /w:/ System prawa cywilnego, tom II. Prawo własności i inne prawa rzeczowe, Wrocław, Warszawa, Kraków, Gdańsk, 1977, s. 829-830). Wśród osób władających rzeczą wyróżnia się jeszcze dzierżyciela, który faktycznie włada nią za kogo innego (art. 338 k.c.). Nie zalicza się jednak dzierżenia do kategorii posiadania (E. Gniewek, Komentarz do art. 338 kodeksu cywilnego /w:/ E. Gniewek, Kodeks cywilny, Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz). Statusu producenta rolnego jako osoby będącej posiadaczem gospodarstwa w powyższym rozumieniu nie można ani zastąpić, ani uzyskać przez dokonanie wpisu do ewidencji producentów, o której mowa w art. 7−14 wymienionej ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Wpis taki nie ma charakteru konstytutywnego, lecz jest tylko czynnością materialno-techniczną dokonaną na podstawie wniosku osoby, która odpowiada za rzetelność informacji wymaganych do uznania jej za producenta rolnego, bez obowiązku ich szczegółowego weryfikowania przez organ w chwili dokonania wpisu. Wydana na podstawie art. 13 ust. 1 decyzja o odmowie wpisu do ewidencji dotyczy więc sytuacji, gdy wnioskodawca ma już nadany numer ewidencyjny lub jeżeli na podstawie zgłoszonych przez niego danych nie może być uznany za producenta rolnego. W decyzjach organów obu instancji wydanych po wznowieniu postępowania zasadnie przyjęto, że skarżący nie był posiadaczem gruntów objętych umową dzierżawy. Nie objął ich bowiem we władanie, nie używał zgodnie z przeznaczeniem i nie pobierał pożytków, a ponadto nie miał zamiaru władania nimi dla siebie. Okoliczności te zostały udowodnione przez samego skarżącego i utrwalone w protokole jego przesłuchania w charakterze strony dnia [...] lutego 2007 r. sporządzonym w postępowaniu przed organem I instancji. Mimo zawarcia umowy dzierżawy skarżący nadal pracował w charakterze magazyniera, materiał siewny i sprzęt niezbędne do upraw polowych stanowiły własność spółdzielni, a wszystkie prace z nimi związane wykonywali jej pracownicy w godzinach pracy za wynagrodzeniem wypłacanym na zasadach obowiązujących przed zawarciem na podobnych warunkach wszystkich umów dzierżawy. Przy takiej ocenie braku spełnienia warunku posiadania gruntów rolnych nie mają znaczenia cel zawarcia umowy dzierżawy ze spółdzielnią i powody jej faktycznego niewykonania przez strony umowy. W rezultacie organy administracji z uwzględnieniem przytoczonych unormowań prawa materialnego uznały skarżącego za osobę, która nie była producentem rolnym posiadającym grunty zgłoszone do przyznania obu rodzajów dopłat. Przy oddaleniu skargi z tego powodu przez Sąd I instancji nie mogło też dojść do naruszenia prawa, o które chodziło w skardze kasacyjnej nawiązującej do jej podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione. Bez naruszenia art. 113 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. przewodniczący składu orzekającego Sądu I instancji zamknął rozprawę, uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną i następnie został wydany wyrok, który zawierał wszystkie elementy określone w art. 141 § 4 i uwzględniał materiał dowodowy wystarczający do oddalenia skargi na podstawie art. 151, a nie − do jej uwzględnienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/. W zaskarżonym wyroku dokonano prawidłowej oceny konieczności wznowienia postępowania administracyjnego w nawiązaniu do przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ponieważ informacje nadesłane przez Prokuraturę Okręgową w G. W. wskazywały na istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, istniejące w dniu wydania decyzji i nieznane organowi I instancji − co do posiadania gruntów rolnych, za które przyznano skarżącemu płatności. W zaskarżonym wyroku nie zajmowano się ważnością umowy dzierżawy (art. 58 k.c.) ani jej bezskutecznością (art. 921 § 1 i art. 846 § 3) czy też zakazem obejścia prawa odnoszącym się do sytuacji, w których bez podważania ważności czynności prawnej nie respektuje się jej skutków zmierzających np. do obejścia przepisów prawa podatkowego (wyrok NSA z dnia 10 listopada 1994 r., SA/Po 1652/94, M.P. Nr 4, s. 118). Bez powiązania z tą umową oceniono jedynie, że skarżący nie był producentem rolnym posiadającym grunty zgłoszone do przyznania płatności, których mu zasadnie odmówiono. Z uwagi na tożsamość zarzutów skarg kasacyjnych w sprawach o sygn. akt II GSK 855/08 i II GSK 856/08 ich ocena jest w nich wspólna. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.