I SA/Wa 2086/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska WSA Marek Wroczyński (spr.) Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi K.J. i M.J. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego solidarnie na rzecz K.J. i M.J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2005 roku Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków w W., biorąc za podstawę art.6 ust.1 pkt 1c, art. 7 pkt 1, art. 45 ust 1 pkt 1 i 2, art. 92 ust 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (DZ.U nr 162, poz. 1586), dalej jako ustawa o ochronie zabytków, art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego (tj. DZ.U z 2000 roku, 98, poz. 1071 ze zmianami), dalej jako k.p.a., nakazał K.i M. J. doprowadzenie części budynku mieszkalnego nr [...] w N., gmina C. do poprzedniego i jak najlepszego stanu poprzez : 1) demontaż wybudowanego ganku i schodów, przeniesienie oryginalnych schodów na poprzednie miejsce; 2) przywrócenie drewnianej stolarki okiennej o wymiarach i podziałach jak poprzednia; 3) likwidację otworu drzwiowego, wejściowego, wykonanego w miejscu okna. Nadto organ w decyzji wskazał, że roboty należy wykonać nie później niż do 30 czerwca 2006 roku. W uzasadnieniu decyzji organ podnosił, że w dniu 16 maja 2005 roku została przeprowadzona przez organ kontrola budynku nr [...], wpisanego do registru zabytków, położonego w miejscowości N., którego współwłaścicielami są K. i M. J.. W wyniku kontroli stwierdzono, że drewniana dwuskrzydłowa stolarka okienna została zastąpiona jednopłaszczyznową z PCV, pokrycie dachu nad częścią budynku J. zostało wymienione z dachówki karpiówki na dachówkę betonową, falistą; oryginalny, murowany ganek został przedłużony i zaopatrzony w schody, tak by J. mieli osobne wejście do mieszkania. Tym samym zlikwidowano pierwotny bieg schodów wzdłuż elewacji budynku i ustawiono je centralnie, naruszając oryginalną konstrukcję i układ komunikacyjny. Również z jednego z okien zrobiono otwór drzwiowy, wejściowy do mieszkania. Ponieważ obiekt ten został wpisany do rejestru zabytków pod nr 1035/L jako część folwarku, podlega on ochronie na mocy art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, a wszelkie działania przy zabytku wymagają, zgodnie z art. 36 ust 1 pkt 1 cytowanej ustawy zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. K. i M. J. zgody organu na wykonanie przedmiotowych prac nie posiadali, co czyniło zasadnym wydanie decyzji. Zdaniem organu nie ma wpływu na treść wydanej decyzji fakt, iż w akcie notarialnym mocą którego nabyli oni udziały w nieruchomości nie było wzmianki, iż obiekt objęty jest ochroną konserwatorską. Nie zmienia to samowolnego charakteru ich czynu. Odwołanie od decyzji organu I Instancji wnieśli K. i M. J.. W uzasadnieniu odwołania podnosili, że ze względów finansowych nie są w stanie wykonać obowiązku wykonania określonych w decyzji prac. Argumentowali, że przywrócenie stanu poprzedniego oznaczałoby dewastacje obiektu. Podnosili, że schody zostały przebudowane przez poprzedniego właściciela Państwowe Gospodarstwo Rolne, gdyż znajdowały się one z tyłu budynku, gdzie obecnie znajduje się okno kuchenne lokalu sąsiadki. Nadto zauważali, że ich mieszkanie było zniszczone przez pożar i wymagało remontu. W ich ocenie remontując swoją część budynku nie wyrządzili żadnych strat, a wręcz przeciwnie ratowali budynek przed ruiną. Również podnosili, że nie nic wiedzieli o zabytkowym charakterze budynku. Decyzją, z dnia [...] września 2007 roku, znak [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 6 ust 1, art. 7 pkt 1, art. 45 ust 1 pkt 1 i 2, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust 1 ustawy o ochronie zabytków oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania K. i M. J. od decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2005 roku, nakazującej im przywrócenie części budynku nr [...], wchodzącego w skład folwarku w N., wpisanego do rejestru zabytków do stanu poprzedniego poprzez wyeliminowanie wykonanych samowolnie robót budowlanych przy obiekcie, w terminie do 30 czerwca 2006 roku orzekł : - uchylić zaskarżoną decyzję w całości i nakazać K. i M. J. wyeliminowanie samowolnie wykonanych prac ; 1) przywrócenie stanu poprzedniego ganku poprzez a) wyburzenie samowolnie dobudowanej jego części od strony zachodniej, b) zamontowanie istniejących wcześniej kamiennych schodów wraz z odtworzeniem ich pierwotnego biegu, c) usunięcie schodów zbudowanych w elewacji frontowej ganku, 2) doprowadzenie zabytku do stanu jak najlepszego poprzez : a) likwidację okien wykonanych z PCV na pierwszej kondygnacji w zachodniej części elewacji frontowej budynku i elewacji tylnej dawnej oficyny oraz elewacji północnej i południowej przybudówki przylegającej do zachodniej ściany oficyny i zamontowanie stolarki okiennej drewnianej o wielkości i podziałach okien samowolnie usuniętych, b) likwidację otworu drzwiowego wykonanego w elewacji frontowej dawnej oficyny w miejscu otworu okiennego znajdującego się na trzeciej osi, licząc do strony wschodniej i przywrócenie stolarki drewnianej o wielkości i formie identycznej do zlikwidowanego okna. Nadto ustalono, że powyższe roboty budowlane należy wykonać w terminie do 30 czerwca 2008 roku. Organ II Instancji ustalił, że zaskarżoną decyzją organ I Instancji nakazał współwłaścicielom części budynku położonego w N. nr [...], przywrócenie go do stanu poprzedniego, poprzez wyeliminowanie wykonanych samowolnie robót budowlanych w terminie do 30 czerwca 2006 roku. Od tej decyzji odwołali się K. i M.J.. W uzasadnieniu odwołania wskazali na brak środków finansowych pozwalających na realizację nakazanych prac, a także brak wiedzy odnośnie faktu objęcia tego obiektu ochroną konserwatorską i w konsekwencji obowiązkiem uzyskania pozwolenia organu konserwatorskiego na wykonie prac przy obiekcie. W ocenie organu odwoławczego przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji był nieprecyzyjnie określony zakres prac nakazanej współwłaścicielom części tego budynku. Organ podnosił, że budynek nr [...] – dawna oficyna mieszkalna – wchodzi w skład folwarku w N., wpisanego do rejestru zabytku. Okoliczność ta nakładała na właściciela zabytku obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych. Fakt wykonania samowolnych prac przy części omawianego budynku nie budzi wątpliwości. Zostało to potwierdzone w protokole z oględzin omawianej nieruchomości z dnia 16 maja 2005 roku. Zrealizowane prace przy elewacji frontowej spowodowały drastyczną zmianę wyglądu elewacji frontowej dawnej oficyny. Wymiana okien z materiału, który nie może być zaakceptowany przez organy konserwatorskie, a także zmniejszenie ich wielkości wraz z wprowadzeniem nowych podziałów, spowodowały, że budynek częściowo utracił cechy zabytkowe. Ponieważ ochrona zabytków, stosownie do art. 4 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków, sprawowana przez organy administracji polega na udaremnieniu niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków, organy konserwatorskie obydwu instancji miały podstawy prawne wynikające z art. 45 ust 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, pozwalające na wydanie zaskarżonej decyzji. Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wnieśli K.J. i M.J.. Skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I Instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucali : 1) naruszenie prawa procesowego tj. zasady prawdy obiektywnej i zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli wynikających z art. 7 k.p.a. oraz reguły postępowania dowodowego wynikającego z art.77 § 1 k.p.a. polegającej na obowiązku podjęcia przez organ ciągu czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego oraz obowiązku rozpatrzenia całego materiału dowodowego. 2) naruszenie prawa materialnego – art.4 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków, w zakresie stawianego skarżącym zarzutu niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków, kiedy działania skarżących doprowadziły do poprawy warunków stanu technicznego ściany nośnej( osuszenie) i poprawy warunków technicznych zamieszkania w budynku nr [...]. Uzasadniając skargę podnosili, że organ naruszył przepisy postępowania – art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Warunkiem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego zdaniem organu jest nie tylko ustalenie faktów zgodnie z rzeczywistością, ale również powinna być prawidłowa ocena prawna wszystkich prawotwórczych w danej sprawie faktów. Fakt prawotwórczy musi być ustalony w taki sposób, żeby mógł przekonać każdego prawidłowo myślącego człowieka o bycie danego faktu. Skarżący podnosili, że z treści art. 77 § 1 k.p.a. wynika konieczność ustosunkowania się przez organ wszystkich dowodów zebranych w sprawie. W niniejszej sprawie w ocenie skarżących miało miejsce niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa przy dotychczas ustalonym stanie faktycznym. Podnosili, że dopiero w toku postępowania administracyjnego dowiedzieli się, iż zajmowany przez nich budynek jest obiektem zabytkowym. Takiej informacji nie uzyskali, ani od sprzedawcy, ani od pozostałych mieszkańców budynku. Zakupili przedmiotowy budynek w stanie kompletnie zniszczonym, w wyniku pożaru. Poprzedni właściciel nie wykonywał po pożarze żadnych prac adaptacyjnych, sprzedając zrujnowaną pożarem część domu. Skarżący przystępując do remontu wykonywali prace remontowe i adaptacyjne, które nie wymagają dodatkowych pozwoleń na budowę. Decyzja organu odwoławczego nakłada na nich obowiązek wyburzenia samowolnie dobudowanej części ganku od strony zachodniej. Ich zdaniem, faktycznie ganek znajduje się( łącznie z dobudowaną częścią) po stronie wschodniej. Organ nałożył na nich obowiązek zamontowania istniejących wcześniej kamiennych schodów wraz z obowiązkiem odtworzenia ich pierwotnego biegu wiedząc, że nie ma możliwości zamontowania tych schodów. Po pierwsze z uwagi na fakt, że zostały one rozebrane w 2000 roku i od tego czasu fizycznie ich nie ma. Po drugie schody te nigdy nie były kamienne, ale betonowe, o czym świadczy notatka pracownika organu konserwatora zabytków. Nadto zdaniem skarżących organ błędnie ustalił, że obiekt posiada okna od strony południowej przybudówki, a więc nałożył obowiązek, który ich nie powinien dotyczyć. Ponadto wymiana okien przez skarżących odbyła się w taki sposób, że w miejsce dotychczasowych okien wstawiono nowe okna, ale nastąpiło to bez zmian konstrukcyjnych tj. bez zmiany ich wielkości po istniejącym obrysie. W ocenie skarżących organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonych prac doszło do drastycznej zmiany elewacji frontowej. Jednocześnie organ nie odniósł tego do całości budynku i nie wyjaśnił na czym ta drastyczność polega. Ich zdaniem dokonane przez nich zmiany w żaden sposób nie odbiegają od stanu faktycznego budynku- zostały przez skarżących niejako dostosowane do tego co zostało zrobione przez innych właścicieli. Skarżący również podnosili, że organ rozstrzygając sprawę winien mieć na względzie zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Podnosili, że osoby, które dokonały prac budowlanych przed wpisaniem obiektu do rejestru zabytków nie ponoszą konsekwencji prawnych swoich działań, a skarżący, którzy dokonali prac budowlanych bez zezwolenia konserwatora zabytków, po wpisaniu mają nałożone przedmiotową decyzją obowiązki. W zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący podnosili, że zgodnie z art. 4 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków ochrona zabytków polega w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu między innymi – udaremnienie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. Załączając do skargi opinię rzeczoznawcy, wykazywali, że wykonane przez nich prace wcale nie spowodowały drastycznej zmiany wyglądu elewacji frontowej, a w znacznym stopniu polepszyły stan techniczny budynku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga K.J. i M.J. zasługuje na uwzględnienie, choć nie z przyczyn podnoszonych w skardze. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ.U nr 153, poz.1269) oraz art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej p.p.s.a. (DZ.U nr 153, poz.1270, ze zmianami) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Jak stanowi przepis art.134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na początku należy wskazać, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art.138 § 2 k.p.a. Nie może on zmieniać sprawy pod względem podmiotowym i przedmiotowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 1995 roku, sygn. akt IV SA 368/95). Jednocześnie strona wnosząca odwołanie od decyzji organu I instancji, jest chroniona przez zasadę reformationis in peius określoną przez przepis art.139 k.p.a. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy uznać, że doszło w nim do naruszenia przepisu art. 139 k.p.a., według którego organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Niewątpliwie instytucja zakazu reformationis in peius należy do podstawowych gwarancji procesowych prawa obrony strony w postępowaniu administracyjnym. " Niekorzyść ‘’, o której mowa w art.139 k.p.a., to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek decyzji wydanej przez organ odwoławczy. O tym, że pogorszenie takie nastąpi, przesądza zestawienie osnowy decyzji organu pierwszej instancji z rozstrzygnięciem organu II instancji. Dokonując porównania orzeczeń organów obu instancji (decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...].10.2005 roku oraz decyzji Ministra Kultury Dziedzictwa Narodowego z [...].09.2007 roku), widać, że organ odwoławczy wydając rozstrzygnięcie merytoryczne orzekł w szerszym zakresie o nałożonym obowiązku wykonania prac w zakresie przywrócenia do stanu poprzedniego i doprowadzenia zabytku do stanu jak najlepszego, niż zrobił to organ pierwszej instancji. Organ wydając decyzję nakładającą obowiązki w szerszym zakresie, niż uczynił to organ I instancji uzasadnił to tylko tym, że nieprecyzyjnie został określony zakres prac nakazanych właścicielom zabytku do wykonania. Przedstawiona przez organ argumentacja nie może zostać uznana za spełniającą wymogi uzasadnienia w przypadku odstąpienia od orzekania na niekorzyść strony. W sytuacji gdy organ odwoławczy zdecyduje się na odstąpienie od zasady zakazu reformationis in peius obowiązany jest w uzasadnieniu szczegółowo wykazać wystąpienie w decyzji organu I instancji rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 1986 roku, II SA 1500/85). Orzeczenie na niekorzyść strony, która wniosła odwołanie i brak wskazania przez organ przesłanek uzasadniających podstawy do odstąpienia od zasady nieorzekania na niekorzyść strony, stanowi naruszenie przepisu art. 139 k.p.a. Naruszenie zakazu reformationis in peius stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mówi przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok Sądu Najwyższego z 24.06.1993 roku, sygn. akt III ARN 33/93, LEX nr 10913). Z też względu wobec stwierdzenia wady powodującej nieważność zaskarżonej decyzji, Sąd nie przeprowadzał jej dalszej kontroli, w tym nie rozważał zarzutów podnoszonych we wniesionej skardze. Sąd wydał rozstrzygnięcie biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na wysokość zasądzonych kosztów składa się zwrot uiszczonego wpisu sądowego.