II OSK 725/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. W.-W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 266/08 w sprawie ze skargi B. W.-W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania odwoławczego 1. prostuje sentencję zaskarżonego wyroku w zakresie nazwiska skarżącej poprzez wpisanie zamiast "W.-W." nazwiska "W.-W.", 2. oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 266/08 oddalił skargę B.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania odwoławczego. Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną: Burmistrz Miasta P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce ew. nr 114 z obr. 5 położonej w P., ul. Słowackiego 9. Odwołanie od powyższej decyzji, z jednoczesnym wnioskiem o zawieszenie postępowania w sprawie złożyła B.W. We wniosku skarżąca powoływała się na toczące się przed sądem powszechnym postępowanie w przedmiocie zniesienia współwłasności nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Zdaniem skarżącej do czasu zakończenia postępowania cywilnego, wobec braku zgody jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, zachodzą przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania odwoławczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], działając na podstawie art. 97 §1 pkt 4 k.p.a., odmówiło zawieszenia postępowania odwoławczego w sprawie. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła B.W. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2007 r., wskazując w uzasadnieniu, że okoliczność, iż przed sądem powszechnym toczy się postępowanie, pozostaje bez wpływu na postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie z art. 63 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzja ustalająca warunki zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji, co w konsekwencji oznacza, iż na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie mają znaczenia kwestie w zakresie stosunków własnościowych, jakie istnieją między stronami. Z tych względów toczące się postępowanie przed sądem cywilnym o zniesienie współwłasności nie stanowi kwestii prejudycjalnej, od której uzależnione byłoby wydanie rozstrzygnięcia w powyższej sprawie. Wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ma dopiero znaczenie w przypadku ubiegania się przez inwestora o wydanie pozwolenia na budowę. W skardze na powyższe postanowienie B.W. podniosła, że prawo własności jest najważniejszym prawem materialnym przysługującym człowiekowi i jako takie jest chronione bezpośrednio przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, umów międzynarodowych łączących Rzeczpospolitą Polską, w tym m.in. Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Bez zgody właściciela nieruchomości ingerencja organów administracji w prawo własności nie jest dopuszczalna. Decyzja organu I instancji wydana została na podstawie wniosku jednego ze współwłaścicieli bez zgody, a nawet przy sprzeciwie, pozostałych współwłaścicieli. W takiej sytuacji istnieje przeszkoda w postaci braku zgody współwłaścicieli, która może być rozwiązana jedynie w drodze postępowania cywilnego, które jest w toku. Inwestor jest stroną w postępowaniu przed sądem powszechnym o zniesienie współwłasności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, bowiem w dacie orzekania przez SKO brak było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W szczególności brak było podstaw do zawieszenia tego postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed sądem powszechnym o zniesienie współwłasności terenu inwestycji. Sąd wskazał, że istotę oraz przesłanki stosowania instytucji warunków zabudowy regulują przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy wymaga zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zgodnie z art. 61 ust.1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z cytowanych przepisów, podobnie jak i z żadnych innych przepisów ustawy nie wynika, aby warunkiem uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy terenu było to, aby wnioskodawca – inwestor posiadał tytuł prawny do terenu inwestycji (prawo własności, prawa użytkowania wieczystego, prawo dzierżawy, itp.), czy też, aby ustalenie warunków zabudowy na wniosek inwestora nieposiadającego żadnego tytułu prawnego do terenu inwestycji wymagało zgody osoby, która taki tytuł posiada. Wynika stąd, iż uzyskać warunki zabudowy można, nie mając żadnego związku prawnego z nieruchomością, a ponadto, uzyskanie wspomnianych warunków nie jest uzależnione od zgody właściciela nieruchomości. Sąd podkreślił, że uzyskanie pozytywnej decyzji nie uprawnia inwestora do rozpoczęcia prac budowlanych. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy pozostaje bez wpływu na stan prawny nieruchomości, nie kreuje żadnych nowych praw o charakterze cywilnoprawnym, nie ogranicza, ani nie rozszerza praw już istniejących. Nie daje również inwestorowi żadnego umocowania do dokonywania jakiejkolwiek faktycznej ingerencji w teren inwestycji. Takie ukształtowanie instytucji ustalenia warunków zabudowy, z pominięciem obowiązku wyrażenia przez właściciela nieruchomości stosownej zgody, nie prowadzi do naruszenia niezbywalnego prawa właściciela do decydowania o tym, kto ma inwestować na jego nieruchomości. Dostateczną gwarancją praw właściciela, iż zabudowanie nieruchomości odbędzie się za jego zgodą, jest to, że bez legitymowania się tytułem prawnym do nieruchomości inwestor nie uzyska pozwolenia na budowę. Skoro w żadnym wypadku uzyskanie warunków zabudowy nie jest uzależnione od wyrażenia na powyższe zgody przez właściciela terenu inwestycji, to tym samym nie potrzebuje jej jeden ze współwłaścicieli tego terenu, bez wpływu na bieg postępowania o ustalenie warunków zabudowy pozostaje równolegle toczące się postępowanie o zniesienie współwłasności. Sąd zaznaczył, że brak konieczności uzyskania zgody współwłaścicieli nieruchomości na ustalenie w odniesieniu do tej nieruchomości warunków zabudowy nie jest równoznaczny z marginalizacją tych osób w postępowaniu o ustalenie warunków. Osoby te mają bowiem w sprawie interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. uprawniający do wzięcia udziału w tym postępowaniu. Współwłaściciele terenu inwestycji korzystają ze wszystkich praw procesowych należnych stronie postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2008 r. wniosła B.W., zaskarżając w całości powyższy wyrok i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego – art. 199 k.c. w zw. z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy na wniosek jednego ze współwłaścicieli nieruchomości objętych decyzją przy sprzeciwie pozostałych współwłaścicieli jest dopuszczalne; 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania – art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. polegające na uznaniu, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, spór cywilnoprawny dotyczący prawa do nieruchomości nie stanowi zagadnienia wstępnego uzasadniającego zawieszenie takiego postępowania na podstawie ww. przepisu, przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że nie jest dopuszczalna w demokratycznym państwie prawnym ingerencja organów administracji w prawo własności bez zgody osoby, której przysługuje to prawo. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie wniosku jednego ze współwłaścicieli bez zgody a nawet przy sprzeciwie pozostałych współwłaścicieli. Zdaniem skarżącej zaistniała przeszkoda może być rozwiązana jedynie w drodze postępowania cywilnego, które w niniejszej sprawie jest w toku. Dla rozstrzygania sporów między współwłaścicielami rzeczy wspólnej ustawodawca przewidział drogę procesu cywilnego, który w żaden sposób nie może być zastąpiony decyzją administracyjną. Stosownie do treści art. 199 k.c. do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. W ocenie skarżącej żądanie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu i jako taka wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli, której w sprawie niniejszej wnioskodawca T. S. nie uzyskał. Przepis art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu sytuacji tej nie zmienia. Stosownie do tego przepisu decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Tym niemniej art. 199 k.c. stanowi lex specialis w stosunku do tego przepisu. Jego adresatem jest bowiem nie ogół podmiotów występujących w obrocie ale jedynie współwłaściciele nieruchomości. W ocenie skarżącej spór dotyczący własności przedmiotowej nieruchomości ma znaczenie prejudycjalne dla kwestii wydania warunków zabudowy. Do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie zniesienia współwłasności nieruchomości objętej decyzją ustalającą warunki zabudowy, postępowanie dotyczące odwołania od tej decyzji winno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż zniesienie współwłasności jest kwestią pierwotną w stosunku do ustalenia warunków zabudowy. Skarżąca podkreśliła, że T. S. jako uczestnik postępowania w sprawie o zniesienie współwłasności wykorzystuje uzyskaną decyzję o warunkach zabudowy w zakresie spornego między współwłaścicielami sposobu zniesienia współwłasności. Ta decyzja ma zdaniem uczestnika przemawiać za zniesieniem współwłasności w sposób przez niego popierany w sprawie cywilnej. Takie działanie jest niedopuszczalne, gdyż stanowiłoby niedopuszczalną ingerencję administracji w postępowanie cywilne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec tego, że w sprawie nie stwierdzono występowania przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 powołanej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był rozpoznać tę sprawę w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Chociaż zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej oparte zostały na obu podstawach określonych w art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., mimo że oparty na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., ma w istocie charakter materialnoprawny. Zarzut ten jest ściśle powiązany z zarzucanym przez skarżącą naruszeniem art. 199 Kodeku cywilnego w związku z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a rozstrzygnięcie co do jego zasadności zależne jest od stanowiska dotyczącego wykładni przepisów materialnoprawnych. Ponadto podnieść należy, że zaskarżając wyrok w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., która obejmuje postępowanie sądowoadministracyjne przed wojewódzkim sądem administracyjnym, należy określić jakie przepisy regulujące postępowanie przed tym sądem i w jaki sposób zostały w tym postępowaniu naruszone oraz wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiona w sprawie skarga nie została w omawianym zakresie sformułowana w powyższy sposób, zarzut procesowy dotyczy bowiem wyłącznie uchybienia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednakże, mając na uwadze szerokie rozumienie podstaw kasacyjnych i obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów podanych w przytoczonych podstawach kasacyjnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny przyjął w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1), ustosunkowano się do skargi kasacyjnej również w omawianym zakresie. W ocenie skarżącej spór dotyczący własności przedmiotowej nieruchomości rozstrzygany w postępowaniu, jakie toczy się przed Sądem Rejonowym w Pruszkowie w sprawie oznaczonej sygnaturą akt I Ns 1240/03 dotyczącym zniesienia współwłasności nieruchomości objętej decyzją Burmistrza Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...]ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce ew. nr 114 w obr. 5, położonej w P., ul. Słowackiego 9 ma znaczenie prejudycjalne dla wskazanego postępowania administracyjnego, a wobec tego należało na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesić postępowanie odwoławcze. Naczelny Sąd Administracyjny w odniesieniu do powyższej kwestii podziela stanowisko wyrażone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Art. 199 Kodeksu cywilnego stanowi, że do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Powołany przepis nie mógł mieć w rozpoznawanej sprawie zastosowania. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dokonał prawidłowej wykładni art. 63 ust. 2 zd. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym to przepisem decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Podzielając przedstawioną tam argumentację podkreślić należy, że zarówno w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie sądowym nie budzi żadnych wątpliwości zawarte tam stwierdzenie, że uzyskać warunki zabudowy można nie mając żadnego związku prawnego z nieruchomością, a uzyskanie tych warunków nie jest uzależnione od zgody właściciela nieruchomości, a zatem dopuszczalne jest nawet pomimo jego wyraźnego sprzeciwu. Jak słusznie zauważył Sąd, wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy pozostaje bez wpływu na stan prawny nieruchomości, a gwarancją dla właściciela, że bez jego zgody nie nastąpi zabudowa nieruchomości jest wymóg legitymowania się tytułem prawnym do nieruchomości przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę. Skoro o warunki zabudowy może ubiegać się, bez zgody właściciela nieruchomości, potencjalny inwestor, który nie ma żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, to słusznie stwierdzono, że taką samą możliwość ma współwłaściciel nieruchomości. Oba postępowania, to jest postępowanie przed sądem powszechnym o zniesienie współwłasności i postępowanie administracyjne o ustalenie warunków zabudowy dotyczące tej samej nieruchomości, nie pozostają w związku prawnym, który wymagałby zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji o ustalenie warunków zabudowy. W myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępwoanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne, o którym wyżej mowa, to kwestia prawna, która wyłoniła się w toku postępowania administracyjnego i jej uprzednie rozstrzygnięcie, leżące w kompetencji innego organu, warunkuje możliwość rozstrzygnięcia danej sprawy. Jak wynika z treści podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu jej autor podziela takie rozumienie powołanego przepisu, przypisując jednocześnie postępowaniu dotyczącemu zniesienia współwłasności nieruchomości rolę tak rozumianego zagadnienia wstępnego w niniejszym postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wskazany w skardze kasacyjnej art. 199 Kodeksu cywilnego do takiego twierdzenia nie uprawnia. W omawianym postępowaniu administracyjnym nie ma miejsca rozporządzenie rzeczą wspólną, wystąpienie o ustalenie warunków zabudowy przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, nawet przy sprzeciwie pozostałych, nie ma charakteru czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną. Współwłaściciel nieruchomości, podobnie jak każdy potencjalny inwestor, nawet nieposiadający tytułu prawnego do tej nieruchomości, może wystąpić o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Prawa właścicieli (współwłaścicieli nieruchomości) są realizowane poprzez przysługujące im uprawnienie do brania udziału w charakterze strony w tym postępowaniu. Z powyższych względów skarga kasacyjna jako niemająca usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. W oparciu o art. 156 § 1 i § 3 Naczelny Sąd Administracyjny sprostował z urzędu oczywistą omyłkę w pisowni nazwiska skarżącej w sentencji zaskarżonego wyroku.