II SA/Ol 64/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Irena Szczepkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Alicja Jaszczak – Sikora Protokolant Ewa Rychcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi J.H. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" roku nr "[...]" w przedmiocie wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 200 zł. (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]", wydaną z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 4 i 149 § 3 Kpa, odmówił wznowienia postępowania na żądanie J.H. w sprawie wykonanych słupów żelbetowych od strony frontowej budynku przy ul. P. nr 6 w F., przy granicy z działką przy ul. P. nr 4 w F., stanowiących konstrukcję przyszłej wiaty nad wjazdem garażowym. W motywach tej decyzji podano, iż pismem z dnia 29 listopada 2006 r. J.H. złożył wniosek o wznowienie postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dotyczącego samowoli budowlanych dokonanych na nieruchomości przy ul. P. nr 6 w F., ponieważ – jak podał – nie brał bez własnej winy udziału w tym postępowaniu. Organ nie uwzględnił wniosku J.H., uznając, że nie przysługuje mu przymiot strony. Uzasadniając swoje stanowisko podniósł, iż właścicielowi sąsiedniej nieruchomości nie przysługuje prawo uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony, gdy budowa nie będzie naruszać, bądź też nie narusza jego interesów. W niniejszej sprawie przedmiotowa konstrukcja (słupy wiaty garażowej) znajduje się w odległości ponad 5 m od granicy działki J.H., natomiast sama wiata nie będzie połączona z budynkiem przy ul. P. 6. Nadmieniono, iż budynek mieszkalny przy ul. ul. P. 6 jest połączony z budynkiem p. J.H. położonym przy ul. P. 8. Wskazano ponadto, iż właściciel sąsiadującej bezpośrednio z projektowaną wiatą budynku przy ul. P. 4 w piśmie z dnia 17 grudnia 2004 r. pozytywnie odniósł się do realizacji zarówno słupów żelbetowych stanowiących konstrukcję wiaty, jak i samego zadaszenia. Od decyzji tej J.H. złożył odwołanie, wnosząc o uchylenie jej w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wznowienie postępowania w sprawie samowolnie wykonanych słupów żelbetowych na posesji przy ul. P. 6 w F., bądź stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia "[...]", nr "[...]" i decyzji z dnia "[...]", nr "[...]". W obszernym uzasadnieniu opisał dotychczasowy przebieg sprawy, wskazując m. in., iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozpatrzył w całości jego wniosku z dnia 29 listopada 2006 r. o wznowienie postępowania w sprawie samowoli budowlanych dokonanych na nieruchomości przy ul. P. 6 w F. Organ ten postanowieniem z dnia "[...]" wznowił postępowanie w sprawie robót budowlanych budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. P. 6 w F. tylko w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną z dnia "[...]", natomiast nie wznowił postępowania ani nie odmówił jego wznowienia w trybie art. 149 § 3 kpa w odniesieniu do prowadzonego ponownie - na skutek decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 maja 2006 r. - postępowania dotyczącego samowolnie wykonanej konstrukcji wiaty garażowej przy ul. P. 6 w F. Zdaniem odwołującego się postępowanie naprawcze prowadzone przez organ nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie "rozpoczyna" postanowienie PINB z dnia "[...]" orzekające o wstrzymaniu robót budowlanych, w którym wykonana samowolnie konstrukcja wiaty garażowej wymieniona została jako jedna z wielu nieprawidłowości budowlanych dokonanych na nieruchomości przy ul. P. 6 w F. J.H. zarzucił także, że nie doręczono mu ostatecznego postanowienia PINB z dnia "[...]" dotyczącego wstrzymania robót budowlanych przy budowie rzeczonych słupów żelbetowych, a ponadto PINB nadal kontynuował postępowanie w oparciu o to postanowienie bez udziału wszystkich stron postępowania, wydając decyzję Nr "[...]" z dnia "[...]" nakładającą na inwestora określone obowiązki w postaci wykonania inwentaryzacji budowlanej oraz ekspertyzy technicznej zrealizowanych elementów wiaty, celem jej legalizacji. Podniósł, iż wskazane orzeczenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie zostały mu doręczone jako stronie kontynuowanego od kilku lat przez PINB postępowania w sprawie robót budowlanych na przedmiotowej nieruchomości. W przekonaniu odwołującego się przyznanego mu w uprzednich postępowaniach administracyjnych statusu strony nie mógł utracić. Stąd za bezpodstawną J.H. uznał odmowę wznowienia postępowania, w którym nie brał udziału bez własnej winy, co jego zdaniem stanowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Ponadto J.H. wskazał, że postanowienie PINB z dnia "[...]" wydane zostało w czasie, gdy w obrocie prawnym pozostawała jeszcze nieostateczna decyzja tego organu z dnia "[...]" zatwierdzająca projekt budowlany (obejmujący wiatę garażową) i udzielająca pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (uchylona decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]"), co powoduje wadę prawną kwalifikowaną do stwierdzenia nieważności zarówno postanowienia z dnia "[...]" jak i wydanej w jego następstwie decyzji z dnia "[...]", w trybie art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W motywach tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do nieposiadania przez J.H. przymiotu strony "w toczącym się postępowaniu administracyjnym". Powtórzono za Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że uznanie czy dana osoba jest stroną postępowania nie przesądza sam fakt posiadania nieruchomości w bezpośrednim sąsiedztwie działki, na której realizowana jest inwestycja, dodając że decydujące są uwarunkowania techniczne odnoszące się do zabudowy i zagospodarowania działki zawarte w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Odstępstwo od nich stanowiłoby, zdaniem organu odwoławczego, podstawę do uznania właściciela działki sąsiedniej nieruchomości za stronę postępowania. Wskazano, iż z treści powołanego przepisu wynika, że regulacje te dotyczą budynków. Z kolei przepis art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane definiuje budynek jako obiekt trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadająca fundamenty oraz dach. W zestawieniu z powyższą definicją wiata nie jest budynkiem i nie podlega regulacjom § 12 powołanego rozporządzenia. J.H. w złożonej na powyższą decyzję skardze wniósł o stwierdzenie nieważności tej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, bądź o ich uchylenie. Decyzjom tym zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uzasadniając skargę skarżący ponowił argumentację przedstawioną uprzednio w odwołaniu. Zarzucił nadto, iż organ II instancji pomija milczeniem wskazywany przez niego wielokrotnie fakt niezgodności wybudowanej samowolnie konstrukcji żelbetowej wiaty garażowej z § 19 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 powołanego w zaskarżonej decyzji rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Zdaniem skarżącego określone w tym przepisie warunki dotyczące odległości wydzielonych miejsc postojowych, w tym również zadaszonych dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, nie zostały spełnione w odniesieniu do okien jego budynku mieszkalnego nr 8, gdyż odległość planowanej wiaty garażowej od jego okien jest mniejsza niż 7 metrów. Natomiast warunek określony w § 19 ust. 2 pkt 1 cytowanego rozporządzenia nie został spełniony w odniesieniu do odległości planowanej wiaty garażowej od granicy z nieruchomością, na której zlokalizowany jest budynek Nr 4, gdyż słupy konstrukcji żelbetowej pod planowaną wiatę usytuowane w są bezpośrednio przy granicy z tą działką, a więc mniejszej odległości niż wymagane 3 m. Zdaniem skarżącego podkreślenia wymaga, iż wbrew stanowisku organów nadzoru budowlanego, budowa wiaty garażowej narusza jego interes prawny, gdyż obecnie zrealizowana część inwestycji w postaci żelbetowej konstrukcji wiaty narusza wymienione powyżej przepisy techniczno – budowlane oraz na obecnym etapie nikt nie zna jeszcze docelowego zamierzenia inwestycyjnego planowanego przez inwestora na nieruchomości przy ul. P. 6. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł oddalenie skargi, podtrzymując dotychczas prezentowane w sprawie stanowisko. Organ dodatkowo wyjaśnił, iż w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia "[...]" skarżący został uznany za stronę, gdyż decyzja ta rozstrzygała między innymi kwestię robót budowlanych wykonanych w budynku mieszkalnym z naruszeniem prawa. Obecnie prowadzone jest odrębne postępowanie w sprawie samowolnie wykonanej konstrukcji wiaty, w którym skarżący nie został uznany za stronę. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów § 19 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie organ odwoławczy stwierdził, że przywołane przepisy rozporządzenia stanowiące odpowiednio o odległości miejsc postojowych od okien i granicy działki literalnie dotyczą 4 stanowisk włącznie. W tej sytuacji każda liczba stanowisk mniejsza od 4 (3, 2, 1, bądź ich brak) nie podlega regulacjom tych przepisów. Według twierdzeń organu odwoławczego skarżący nie jest właścicielem nieruchomości, na której usytuowany jest budynek mieszkalny nr 4, co wynika "z materiału dokumentacyjnego" znajdującego się w dyspozycji tego organu. Skarżący w piśmie procesowym z dnia 9 marca 2008 r. ustosunkował się szczegółowo do argumentacji zaprezentowanej przez organ II instancji w odpowiedzi na skargę. Na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2008 r. J.H. wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez sądową kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, iż sąd administracyjny w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwianej zaskarżoną decyzją. Usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić, między innymi w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z przepisu tego wynika, że Sąd obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga w tym przypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy. Wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, Kabat, M. Niezgódka - Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 337). A zatem Sąd może zastosować ten przepis w przypadku jednoznacznego stwierdzenia, że organ dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn innych niż w niej wskazane. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu i instancji podlegają uchyleniu z przyczyn procesowych. Wznowienie postępowania, uregulowane w przepisach art. 145 i nast. kodeksu postępowania administracyjnego jest instytucją procesową umożliwiającą ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i ponowne rozstrzygnięcie w sprawie zakończonej już wydaniem decyzji ostatecznej, w przypadkach gdy zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że wydanie owej ostatecznej decyzji administracyjnej było wadliwe (zob. W. Chróścielewski: Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Dom Wydawniczy ABC, s.173). Na mocy art. 126 kpa istnieje także możliwość wznowienia postępowania w przedmiocie wydania postanowienia, na które służy zażalenie z tym, że zamiast decyzji, o której mowa w art. 149 § 3, 151 § 1, 157 § 1 i 158, wydaje się postanowienie. Z powyższego wynika, iż granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania wyznaczona jest zakresem sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją administracyjną, czy też zaskarżalnym postanowieniem rozstrzygającego kwestię proceduralną, która pojawiła się w postępowaniu, lub postanowieniem załatwiającym sprawę co do jej istoty. Granice postępowania w sprawie wznowienia postępowania wynikają z art. 145 § 1 kpa, w myśl którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie. Wykroczenie poza granice wskazane w art. 145 § 1 kpa przez rozpoznanie sprawy nie zakończonej decyzją ostateczną bądź sprawy, która nie była w ogóle przedmiotem postępowania administracyjnego, stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Dlatego też organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji, obowiązany jest sprawdzić czy postępowanie prowadzone w trybie zwykłym zakończyło się decyzją ostateczną lub zaskarżalnym postanowieniem poprzez wskazanie tego rozstrzygnięcia, a wynik tego postępowania wyjaśniającego powinien znaleźć odzwierciedlenie w postanowieniu o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 kpa) lub w decyzji odmawiającej wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa). Przy czym jeśli organ, do którego został zgłoszony wniosek o wznowienie postępowania ma wątpliwości co do tego jakiego wydanego w trybie zwykłym rozstrzygnięcia dotyczy wniosek o wznowienie postępowania – obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony, które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Wadliwość wydanych w niniejszej sprawie decyzji polega na tym, że organy nie podjęły żadnych działań, które umożliwiłyby jednoznaczne stwierdzenie żądania J.H. Skutkiem tego decyzją wydaną w trybie art. 149 § 3 kpa organ I instancji odmówił skarżącemu wznowienia postępowania "w sprawie wykonanych słupów żelbetowych", nie wskazując do jakiego konkretnego rozstrzygnięcia, wydanego w trybie zwykłym, odnosi się ta sprawa. W postępowaniu instancyjnym organ odwoławczy nie dostrzegł tej wady i z naruszeniem przepisów proceduralnych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Sprawia to, że naruszeniem prawa dotknięta jest także decyzja ostateczna z dnia "[...]" nr "[...]". W okolicznościach niniejszej sprawy podkreślenia także wymaga, że w przypadku, gdy podanie o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją lub postanowieniem, od którego przysługuje zażalenie - oparte jest na podstawie wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, to decyzja o odmowie wznowienia postępowania wydana na podstawie art. 149 § 3 kpa nie może opierać się na ocenie czy wnoszący podanie był stroną postępowania zakończonego tą decyzją lub postanowieniem. Jak wynika z art. 151 § 1 zdanie wstępne kpa ocena taka może być dokonana w tym przypadku po wznowieniu postępowania, a nie w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Na potwierdzenie tej tezy przywołać można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 1998 r., sygn. akt IV SA 116/98 (LEX nr 4347). W orzeczeniu tym NSA wskazał: "Pierwsza faza postępowania o wznowienie polega na zbadaniu, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w art. 145 § 1 kpa i czy został zachowany termin do złożenia wniosku przewidziany w art. 148 kpa. W tej fazie postępowania organ administracji bada również, czy nie występują negatywne przesłanki przedmiotowe, a dla wznowienia postępowania, np. czy wniosek jest złożony w postępowaniu, które nie zostało zakończone decyzją ostateczną. Na tym etapie organ administracji bada również, czy wniosek pochodzi od strony postępowania. Jeżeli jednak wniosek o wznowienie postępowania jest oparty o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, zawiera stwierdzenie, że składając to podanie podmiot uważa, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja tych twierdzeń następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowienie postępowania". Zbieżny pogląd wyrażony został w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1621/06 (nie publ.). Mając na względzie wszystkie omówione naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwiają kontrolę legalności decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd nie dopatrzył się wystarczających podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jak tego domagał się skarżący. Rzeczą organu instancji będzie ponowne rozpoznanie wniosku skarżącego przy uwzględnieniu wszystkich uwag poczynionych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Pozwoli to na zgodne z prawem załatwienie sprawy przy równoczesnej eliminacji wszystkich wątpliwości, których wyjaśnienie będzie miało istotne znaczenie dla ostatecznego jej rozstrzygnięcia przez organy administracji. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego orzeczono stosownie do art. 200 powołanej ustawy. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 tej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.