II SA/Ol 116/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Irena Szczepkowska Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Alicja Jaszczak – Sikora (spr.) Protokolant Ewa Rychcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi L.G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" roku nr "[...]" w przedmiocie dokonania oceny stanu technicznego budynku oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 151 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zmianami) dalej - Kpa, uchylił własną decyzję nr 50/2006 z dnia "[...]", nakładającą na R.G. i L.G. - inwestorów jednorodzinnego budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej zlokalizowanego "[...]", obowiązek wykonania i przedłożenia opinii technicznej o stanie technicznym elementów konstrukcyjnych tego budynku oraz nakazał inwestorom wykonać i przedłożyć do dnia 16 października 2007 r. projekt zamienny przedmiotowego budynku uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji wskazał, że bezsporne jest, iż inwestorzy wybudowali sporny obiekt niezgodnie z zatwierdzonym projektem podstawowym i decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 23 sierpnia 1996 r. Ocenił na podstawie dowodów zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego toczącego się w sprawie odstępstw od zatwierdzonego projektu podstawowego, że obiekt ten nie stwarza niebezpieczeństwa i może być użytkowany. Stwierdził, że inwestorzy wykonali zalecenia dotyczące poszerzenia ławy fundamentowej i wymurowania dodatkowej ściany sąsiadującej z budynkiem nr 8 na wszystkich kondygnacjach, przedłożyli projekt zamienny oraz inwentaryzację architektoniczno – konstrukcyjną i orzeczenie techniczne. Wyjaśnił, że wprawdzie autor tych opracowań, wycofał je pismem z dnia 17 czerwca 2004r., to jednak na rozprawie administracyjnej w dniu 11 października 2006 r. potwierdził powyższą ocenę i nie wskazał powodów wycofania tych opracowań. Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego po wstrzymaniu robót budowlanych przy spornym obiekcie, nie kontynuowano prac budowlanych. Roboty prowadzono wyłącznie w okresie po uprawomocnieniu się decyzji o wznowieniu robót budowlanych z dnia 28 sierpnia 2005 r. do dnia powzięcia przez inwestora informacji o wniesieniu od tej decyzji odwołania przez J.H. oraz podjęto czynności w celu usunięcia szkody spowodowanej awaria rury wodociągowej. Organ pierwszej instancji podał również, że L. i J.H. wzięli czynny udział w postępowaniu w przedmiotowej sprawie, toczącym się po wznowieniu postępowania, w szczególności uczestniczyli w przeprowadzonych w dniu 12 stycznia 2007 r. oględzinach wspólnej ściany budynków i rozprawie administracyjnej w dniu 31 stycznia 2007 r., w toku której potwierdzili, że stan techniczny tej ściany nie uległ zmianie. Powyższe ustalenia wykluczyły możliwość nakazania rozbiórki tego budynku na podstawie art. 50a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zmianami), natomiast uzasadnia zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, zobowiązanie inwestorów do przedłożenia projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz opinii technicznej. W obszernym odwołaniu J.H. zarzucił powyższej decyzji, iż nie spełnia wymogów stawianych przez art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, gdyż nie nakłada obowiązku wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem, mimo iż taka potrzeba istnieje. Inwestor nie wykonał bowiem nakazów wynikających z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr 23/2001. Nałożone zaś na inwestorów przez organ pierwszej instancji obowiązki odwołujący się ocenił jako sprzeczne z przepisami art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 48 ust. 1, art. 50a Prawa budowlanego, art. 7 Kpa oraz wskazaną wyżej decyzją nr 23/2001. Zakwestionował prawdziwość twierdzenia organu pierwszej instancji, jakoby inwestorzy wykonali obowiązek przedłożenia projektu zamiennego, nałożony decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr 23/2004, która ponadto nie była ostateczna. Zakwestionował też prawidłowość wyłączenia do odrębnego postępowania kwestii samowolnie wykonanej konstrukcji wiaty garażowej. Podniósł, że organ pierwszej instancji nie odniósł się do jego wniosków i żądań zgłaszanych od 2004 r. oraz nie uwzględnił uwag organu odwoławczego zawartych w uprzednio wydanych przez ten organ decyzjach. Zarzucił również, że organ nie uwzględnił faktu, iż inwestor wykonywał roboty budowlane w okresie ich wstrzymania, tj. we wrześniu 2006 r., i wniósł o przeprowadzenie dowodu na okoliczność wybudowania odciążającej ścianki w poziomie piwnic, parteru i piętra poprzez pomiar grubości odpowiednich ścian oraz terenowych schodów zewnętrznych do piwnicy i muru oporowego pod podestem wejściowym. Podał, że nie uczestniczył w oględzinach spornego budynku w dniu 9 kwietnia 2004 r., w wyniku których organ pierwszej instancji stwierdził poszerzenie ławy fundamentowej i wybudowanie ściany odciążającej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]" uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy ocenił bowiem, że zgłoszone w odwołaniu żądanie przeprowadzenia dowodów w celu ustalenia czy faktycznie inwestor wybudował ścianę odciążająca oraz czy wykonał terenowe schody zewnętrzne do piwnicy i mur oporowy w okresie wstrzymania robót, ma istotne znaczenie dla sprawy i powinno być uwzględnione. Wskazał również na obowiązek organu pierwszej instancji zapewnienia czynnego udziału wszystkim stronom postępowania w postępowaniu dowodowym. Powyższe w ocenie organu drugiej instancji obligowało do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w trybie art. 138 §2 Kpa. W złożonej skardze L.G. podniósł, że dwukrotnie przedkładał wymagane przez organ nadzoru budowlanego opinie i ekspertyzy techniczne, inwentaryzacje oraz projekt zastępczy, co wiązało się z koniecznością poniesienia znacznych kosztów. W opracowaniach tych stwierdzano poprawność budowy i fakt braku zagrożeń dla budynku sąsiedniego. Wywiódł z treści wyroku tutejszego Sądu z dnia 30 maja 2006 r. (sygn. akt II SA/Ol 40/06) i decyzji organu drugiej instancji z dnia 31 stycznia 2005 r., że decyzja nr 23/2001- pozwolenie na wznowienie robót budowlanych - nie mogła skutecznie nakładać na inwestora żadnych obowiązków, gdyż byłoby to sprzeczne z art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego. Wobec powyższego, zdaniem skarżącego, żądanie przeprowadzenia kolejny raz dowodu z oględzin jego budynku, jest nieuzasadnione. Podniósł ponadto, że odwołujący się nie chciał uczestniczyć w dotychczas przeprowadzonych oględzinach. Zarzucił, że sąsiad nie powinien decydować o możliwości wykonania schodów zewnętrznych do piwnicy, gdyż są one oddalone od granicy posesji o ok. 5 m, ponadto obecnie są zasypane. Zaprzeczył, jakoby wybudował mur oporowy i stwierdził, że postawił na styku budynków, poniżej poziomu terenu, niewielkie ścianki osłonowe dla zabezpieczenia izolacji termicznej i przeciwwilgociowej budynku. Wykonanie tych prac zgłosił organowi nadzoru budowlanego. Obecnie teren jest wyrównany, a ścianki są zasypane. W ocenie skarżącego obowiązki warunkujące zatwierdzenie projektu zamiennego zostały zrealizowane. Zarzucił ponadto organom nadzoru budowlanego przewlekłość postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Organ nadzoru budowlanego podniósł, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zmierza do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, wobec czego konieczne jest wyjaśnienie wszelkich wątpliwości, w tym zbadanie zasadności zarzutu wykonywania robót w sposób wskazany w art. 50a Prawa budowlanego. Niezbędne jest również zapewnienie prawa do czynnego udziału w tym postępowaniu wszystkim stronom. Wskazał ponadto, że autor skargi potwierdził wykonanie robót w sposób odmienny, niż to nakazywały decyzje właściwych organów oraz fakt, iż nie wszystkie strony brały czynny udział w toku postępowania administracyjnego. Przewlekłość postępowania, w ocenie organu odwoławczego, jest skutkiem działań skarżącego, który po wznowieniu robót dokonał kolejnych odstępstw od zatwierdzonego projektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zmianami) oraz art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zmianami) sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt pod względem zgodności z prawem, nie zaś według kryteriów słuszności, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje jedynie wówczas, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanej w sprawie ostatecznej decyzji administracyjnej. Skarżący nie podniósł żadnych konkretnych argumentów wskazujących na naruszenie prawa materialnego bądź procedury administracyjnej. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy orzekł o konieczności uzupełnienia materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu naprawczym. Prawidłowo organ ten ocenił, iż nie wszystkie okoliczności istotne w sprawie, a mające wpływ na rozstrzygnięcie, zostały wyjaśnione. W nadesłanych Sądowi aktach sprawy znajdują się pisma J.H., m.in. z dnia 29 lipca 2004 r. i 22 czerwca 2005 r., w których kwestionuje on fakt wykonania przez skarżącego ściany odciążającej i niewłaściwe wzmocnienie fundamentów oraz wnosi o przeprowadzenie dowodu z oględzin wspólnej ściany w celu bezspornego ustalenia wykonania wzmocnień fundamentów i wykonania ściany odciążającej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego m.in. pismem z dnia 8 sierpnia 2005 r. wyjaśnił, że w wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 9 kwietnia 2004 r. ustalono, że ściana odciążająca została wybudowana. Bezspornie zaś wnioskodawca nie był w ogóle zawiadomiony o terminie przeprowadzenia tego dowodu i w konsekwencji nie mógł brać w nich udziału, zadawać pytań świadkom, biegłym i stronom ani składać wyjaśnień. Powyższe narusza art. 79 § 1 i 2 Kpa. Ponadto należy podnieść, że stosownie do art. 81 Kpa okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną tylko wówczas, gdy strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2. W rozpoznawanej sprawie nie zaistniał zaś przypadek, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Z akt sprawy nie wynika również, aby ponownie przeprowadzono dowód z oględzin spornej ściany na okoliczność poszerzenia fundamentów i wzmocnienia wspólnej ściany z udziałem wszystkich stron postępowania. Wprawdzie organ zawiadomił L. i J.H. o przeprowadzeniu oględzin spornego budynku mieszkalnego w dniu 2 października 2006 r., jednakże zawiadomienie to zostało doręczone im już po terminie przeprowadzenia tego dowodu. Zawiadomienie w trybie art. 10 § 1 Kpa o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, nie konwaliduje powyższego uchybienia procesowego. Nie można zatem uznać, że zapewniono stronie prawo do czynnego udziału w postępowaniu dowodowym i w konsekwencji, że powyższe okoliczności zostały udowodnione. Na marginesie należy wskazać, że organ administracji winien jest tak ustalać termin przeprowadzanych dowodów i z odpowiednim wyprzedzeniem zawiadamiać o ich przeprowadzeniu strony, aby zapewnić im realną możliwość wzięcia udziału w przeprowadzeniu tego dowodu. W tej sytuacji w pełni zasadne było uwzględnienie przez organ odwoławczy faktu, iż nie wszystkie strony miały zapewniony czynny udział w postępowaniu zakończonym decyzją organu pierwszej instancji z dnia 6 września 2007 r. oraz zawartego w odwołaniu wniosku dowodowego w zakresie wykonania wzmocnień konstrukcji ściany wspólnej, szczególnie jeżeli uwzględni się fakt, iż jest to okoliczność sporna miedzy stronami postępowania. W toku postępowania przed organem pierwszej instancji oraz w odwołaniu J.H. zarzucał również, że inwestor w okresie wstrzymania wykonania robót przy budowie spornego przedmiotowego budynku wykonywał roboty budowlane, m.in. zrealizował zewnętrzne schody do piwnicy i wykonał ściany oporowe. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla rozpoznawanej sprawy. Zgodnie bowiem z art. 50a Prawa budowlanego właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 50 ust. 1 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. W aktach sprawy znajdują się dwie decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którymi zatwierdził on projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych skarżącemu, tj. decyzja nr 23/2001 z dnia 29 maja 2001 r. i decyzja nr 78/2005 z dnia 26 sierpnia 2005 r. Niezbędne jest zatem ustalenie, czy i kiedy wskazane przez odwołującego się roboty budowlane zostały wykonane. Ustalenia w powyższym zakresie pozwolą na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie mógł zastosować art. 136 Kpa, gdyż dokonanie wnioskowanych przez odwołującego się ustaleń, nie mieści się w pojęciu "uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie", o czym stanowi wskazany przepis. Organ drugiej instancji wydając decyzję kasacyjną nie przekroczył zatem swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 zd. pierwsze Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Ten sposób rozstrzygnięcia dopuszczalny jest wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, ale rozstrzygnięcie to wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Będzie to miało miejsce m.in. wówczas, gdy postępowanie w pierwszej instancji dotknięte było istotnymi uchybieniami w zakresie prowadzonego postępowania dowodowego. Na takie uchybienia w niniejszej sprawie powołał się organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ ten wskazał także, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dodatkowo należy podnieść, że organ pierwszej instancji nie tylko zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie wskazanym w decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ale także - zgodnie z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 Kpa- do przedstawienia argumentów i przesłanek podjętej decyzji w taki sposób, aby wytłumaczyć stronom, dlaczego zapadło takie a nie inne rozstrzygnięcie w sprawie. Odnosząc się do argumentacji skargi należy podkreślić, że organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji ze względu na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, gdyż stwierdził konieczność uzupełnienia w znacznym zakresie materiału dowodowego. Rozstrzygnięcie to Sąd uznał za prawidłowe. W tej sytuacji przedwczesne byłoby merytoryczne rozpoznawanie sprawy przez Sąd, skoro nie zgromadzono kompletnego materiału dowodowego. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.