II SA/Po 514/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekr. sąd. Joanna Wieczorkiewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2008r. sprawy ze skargi A. i M. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę /-/ E. Podrazik /-/ B. Drzazga /-/ B. Kamieńska Wnioskiem z dnia 17.02.2006r. Stowarzyszenie O. i W. M. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] nr [...] udzielającej J. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce położonej w P. przy ul. P. oraz o nakazanie rozbiórki tegoż obiektu. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że decyzją z dnia [...] nr [...] przeniesiono pozwolenie na budowę z J. W. na rzecz A. i M. W. Jednakże wobec braku prowadzenia przez inwestora prac budowlanych w przepisanym przez prawo terminie pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła, nie mogła więc stanowić podstawy dla wydania decyzji z dnia [...] o przeniesieniu pozwolenia na budowę. Okoliczność przerwania robót potwierdza wyrok Sądu Rejonowego wydany w sprawie sygn. akt [...]. Sąd w postępowaniu tym uznał, że T. M. – kierownik budowy budynku przy ul. P. świadomie poświadczył nieprawdę w prowadzonym dzienniku budowy co do okoliczności budowy w dniach [...]. Działanie to miało na celu zapobieżenie skutkowi z art. 37 ust. 1 ustawy z 7.07.1994r. – Prawo budowlane w postaci wygaśnięcia z mocy prawa decyzji z dnia [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę. Ponadto w wyroku tym Sąd uznał J. W. winnego czynu polegającego na tym, iż w dniu [...] świadomie posłużył się dziennikiem budowy prowadzonym dla przedmiotowego obiektu, w którym poświadczono nieprawdę w zakresie prowadzenia robót budowlanych w okresie od dnia [...] do dnia [...] w ten sposób, że okazał w/w dokument kierownikowi referatu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym. Zdaniem składających wniosek, wobec wykazania w postępowaniu karnym niezgodności wpisów w dzienniku budowy ze stanem faktycznym w zakresie terminu prowadzonych robót budowlanych i w związku z tym wygaśnięcia z mocy prawa decyzji z dnia [...], wykonanie decyzji z dnia [...] i dalsze kontynuowanie robót budowlanych jest niezgodne z postanowieniami ustawy Prawo budowlane z 1994r. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania na podstawie art. 65 § 1 oraz art. 123 kpa przekazał wniosek według właściwości do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta. W dniu 22.03.2007r. W. M. zwróciła się do Prezydenta Miasta o przyspieszenie załatwienia niniejszej sprawy. Pismem z dnia 25.04.2007r. Prezydent Miasta zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] o pozwoleniu na budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej wg projektu indywidualnego oraz garażu zespolonego z budynkiem i basenu na nieruchomości położonej w P. przy ul. P. Jednocześnie strony zawiadomiono o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zgłoszenia wniosków dowodowych, uwag i zastrzeżeń. Następnie pismem z dnia 22.05.2007r. strony postępowania zostały zawiadomione o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie i możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 oraz art. 104 kpa, stwierdził wygaśnięcie z dniem 16.09.1990r., z mocy prawa, decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] znak [...] o pozwoleniu na budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej wg projektu indywidualnego oraz garażu zespolonego z budynkiem i basenu. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że z wyroków Sądu Okręgowego oraz Sądu Rejonowego wynika, że w dzienniku budowy prowadzonym dla przedmiotowej inwestycji poświadczono nieprawdę co do okoliczności prowadzenia robót budowlanych w dniach [...]. W oparciu o powyższe wyroki oraz zapisy dziennika budowy organ stwierdził, że od dnia [...] budowa rozpoczęta na podstawie pozwolenia na budowę została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. Zgodnie zaś z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa z mocy prawa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. i M. W. domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania. Skarżący podnieśli, że w dniu [...] Prezydent Miasta wydal decyzję o przeniesieniu na nich pozwolenia na budowę uzyskanego decyzją z dnia [...]. Orzeczenie zaskarżonej decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia na budowę z dniem [...] stoi zatem w zdecydowanej sprzeczności z datą wydania decyzji przenoszącej pozwolenie na budowę, a więc z datą [...]. Decyzją tą dokonano aktu konwalidacji decyzji z dnia [...] i zaakceptowano fakt, że budowa domu trwa 18 lat. Wydając decyzję z dnia [...] Prezydent nie podjął jakichkolwiek czynności sprawdzających w celu ustalenia, czy są podstawy do wydania decyzji o wygaśnięciu pozwolenia na budowę, którego udzielił w dniu [...]. Tak więc obarczanie obecnie wszelkimi konsekwencjami decyzji wygaszającej pozwolenie na budowę A. i M. W. jest bezprawne. Państwo W. kontynuowali budowę domu i doprowadzili ją do stanu surowego zamkniętego, co wynika z dziennika budowy nr [...], a zwłaszcza wpisów kontrolnych pracowników nadzoru budowlanego z dnia [...]. Decyzją z dnia [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż zgodnie z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994r., decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. Jak wynika z prawomocnych orzeczeń Sądu Rejonowego– wyrok z dnia [...] (sygn. akt [...]) oraz Sądu Okręgowego– wyrok z dnia [...] (...), w dzienniku budowy prowadzonym dla niniejszej inwestycji poświadczono nieprawdę co do zakresu prowadzenia robót budowlanych. Stąd okres, na który została przerwana budowa wynosił powyżej 2 lat. W zaistniałej sytuacji na organie ciąży obowiązek wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę z mocy prawa. Organ II instancji za niezasadne uznał zarzuty odwołujących się, wskazując że zgodnie z art. 40 Prawa budowlanego osoba, na rzecz której przeniesiono pozwolenie na budowę przejmuje wszelkie prawa i obowiązki wynikające z decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ administracji architektoniczno-budowlanej przenosząc decyzję o pozwoleniu na budowę na nowy podmiot nie bada wpisów w dzienniku budowy danej inwestycji. Faktem jest, że w niniejszej sprawie budowa została przerwana na okres powyżej 2 lat w czasie, gdy inwestorem był J. W., jednakże poświadczenie nieprawdy w związku z wpisami w dzienniku budowy zostało udowodnione prawomocnymi wyrokami sądów powszechnych z dnia [...] i [...]. Natomiast decyzja przenosząca decyzję o pozwoleniu na budowę została wydana przez organ w dniu [...]. Skargę na powyższą decyzję Wojewody wnieśli A. i M. W. żądając uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, umorzenia postępowania oraz zasądzenia na rzecz skarżących kosztów procesu oraz kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący podnieśli, że fakt zaprzestania od dnia 15.04.1988r. prowadzenia przez inwestora J. W. robót budowlanych znany był Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego od kwietnia 2003r., kiedy to organ został o powyższym powiadomiony przez sąsiada przedmiotowej nieruchomości T. N. W tym czasie Prezydent Miasta nie podjął czynności zmierzających do wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę , mimo, iż władny był to uczynić. Nadto Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] przeniósł to pozwolenie na skarżących, czym potwierdził, że decyzja z dnia [...] pozostawała na ten moment w obrocie prawnym. Skoro zatem organy nie stwierdziły wygaśnięcia pozwolenia na budowę przed jego przeniesieniem na skarżących, pozwoliły tym samym na kontynuowanie przerwanej przed laty budowy domu. Wydanie obecnie decyzji o wygaśnięciu pierwotnego pozwolenia na budowę, z ustaleniem terminu wygaśnięcia na dzień [...] nie ma racji bytu, powoduje bowiem, że skarżący zostali pozbawieni podstaw do wykonywania jakichkolwiek prac budowlanych na nieruchomości, a prace dotychczas wykonane mogą być uznane za samowolę budowlaną. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie powołując się na stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z 27.03.2008r. W. M. wniosła o oddalenie skargi. Jej zdaniem skarżący, jako że nie byli adresatami decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...], nie mają również uprawnienia do zaskarżenia decyzji o wygaśnięciu tej decyzji. Poza tym okoliczności dotyczące stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę ustalone zostały w postępowaniu karnym. W jego rezultacie ustalono również, że J. W. dokonał sfałszowania dziennika budowy w celu dokonania przeniesienia pozwolenia na budowę na rzecz skarżących, co nastąpiło decyzją z dnia [...]. Tym samym decyzja ta została uzyskana w wyniku przestępstwa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 2 kpa. W tej sytuacji stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] było ustawowym obowiązkiem organów administracyjnych, niezależnie od tego, iż jak wynika z treści skargi, winno nastąpić z dniem 23.09.1988r. skoro przerwanie budowy nastąpiło z dniem 23.09.1986r. Jednocześnie uczestnik postępowania W. M. podzieliła pogląd skarżących, iż organy obu instancji wykazały się w niniejszym postępowaniu niezwykłą opieszałością, bowiem już w dniu 17.02.2006r. uczestniczka wnosiła o wszczęcie postępowania w przedmiocie wygaśnięcia decyzji z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm. ) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli jest zbadanie czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje w sytuacjach określonych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm. ), zwanej dalej P.p.s.a. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji naruszono prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Materialną podstawą podjętych w sprawie decyzji stanowiły przepisy art. 37 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( t.jed. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ). Zgodnie z tymi przepisami decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. Decyzja o pozwoleniu na budowę w niniejszej sprawie została wydana dniu [...], a prace budowlane zostały rozpoczęte we wrześniu 1988r. Wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia [...] w sprawie [...] T. M., kierownik budowy obiektu budowlanego przy ul. P. w P., został skazany za przestępstwo z art. 271 § 1 kk, polegające na poświadczeniu nieprawdy w dzienniku budowy, co do okoliczności prowadzenia robót budowlanych w dniach od [...] do dnia [...]. Jednocześnie skazano J. W. za przestępstwo z art. 273 kk, polegające na okazaniu Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dziennika budowy , w którym T. M. poświadczył nieprawdę co do prowadzenia robót budowlanych w w/w okresie. Wyrok Sądu Rejonowego w tej części został utrzymany w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego z dnia [...] w sprawie [...]. Zgodnie z art. 11 P.p.s.a. ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Adresatami tej normy stają się pośrednio organy administracji publicznej, które czynią w sprawie ustalenia faktyczne ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.09.2006r., VISA/Wa 1363/06, Lex nr 255807 ). Trafnie więc organy administracji architektoniczno-budowlanej ustaliły na podstawie wskazanych wyżej wyroków sądów karnych, iż prace budowlane na terenie inwestycji objętej pozwoleniem na budowę z dnia [...] nie były prowadzone przez okres od dnia 16 września 1988r. (ostatni niezakwestionowany przez sąd karny wpis w dzienniku budowy nosi datę 15 września 1988r.) do dnia 26 marca 2003r. Taki stan faktyczny obligował organy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na pozwolenie na budowę na podstawie art. 37 ust. 1 prawa budowlanego i w trybie art. 162 § 1 pkt 1 kpa., z dniem 16 września 1988r. Zgodnie bowiem z art. 162 § 1 pkt 1 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że organ administracji publicznej jest zobowiązany wydać w takiej sytuacji decyzję administracyjną. Decyzja taka ma charakter deklatoryjny, bowiem wywołuje skutki prawne wstecz, od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji ( por. R.Dziwiński, P.Ziemski, Prawo budowlane. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC,2005 str.195, S.Serafin, Prawo budowlane, Komentarz, C.H.Beck, W-wa 2006, str.329-330, Prawo budowlane.Komentarz pod red. prof.Z.Niewiadomskiego, C.H.Beck, W-wa 2006, M.Jaśkowska, A.Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005, Wyd.II, str.1018-1022 ). Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było postępowanie zakończone wydaniem, na podstawie art. 40 ust.1 prawa budowlanego, decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] przenoszącego na skarżących pozwolenia na budowę z dnia [...]. Zgodnie bowiem z powyższymi przepisami organ jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złoży, wymagane art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zmiana inwestora w trybie art. 40 ust. 1 prawa budowlanego nie jest środkiem, który mógłby prowadzić do ponownej oceny bądź wzruszenia pozwolenia na budowę. Jest to wyłącznie zmiana adresata decyzji o pozwoleniu na budowę, której organ nie może odmówić, jeżeli spełnione są warunki określone tymi przepisami ( por. wyrok NSA z dnia 5.03.1999r. IVSA 1053/1997, Lex nr 46648 ). Taka konstrukcja prawna przepisów nie pozwala na przyjęcie, aby decyzja o przeniesieniu pozwolenia na budowę z dnia [...] mogła niwelować skutki określone w art.37 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego. Nietrafny okazał się zarzut uczestniczki postępowania o braku legitymacji skarżących do wniesienia skargi, skoro decyzja z dnia [...] przeniosła na skarżących wszystkie prawa i obowiązki wynikające z decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]. Mając powyższe na uwadze, uznając iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę. /-/ E. Podrazik /-/ B. Drzazga /-/ B. Kamieńska MP