II OSK 1217/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia WSA del. Jerzy Siegień (spr.) Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 111/08 w sprawie ze skargi Z. M. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie budowy obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2008 r. oddalił skargę Z. M. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie samowolnej budowy obiektów budowlanych. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pucku postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r., na podstawie art. 97 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Z. M. odmówił zawieszenia postępowania prowadzonego w sprawie samowolnej zabudowy działki nr 517/3 położonej w K. B.. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ administracji wskazał, że od 2001 r. prowadzone jest postępowanie administracyjne w sprawie wzniesienia przez małżonków M., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, na wskazanej wyżej działce obiektów drewnianych nietrwale związanych z gruntem, przeznaczonych do rekreacji indywidualnej (letniskowej). W toku tego postępowania Z. M. złożyła wniosek "o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej działki". PINB w Pucku wskazał, że przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego określone zostały w przepisie art. 97 § 1 k.p.a. Oceniając wniosek Z. M., w świetle przytoczonego wyżej przepisu prawa organ wskazał, iż nie zachodzą obligatoryjne przesłanki do jego zawieszenia, gdyż jest ona następcą prawnym zmarłego męża, a w sprawie tej nie występuje tzw. zagadnienie wstępne, które powinien rozstrzygnąć inny organ lub Sąd. Z. M. wniosła zażalenie, w którym zarzuciła, że w niniejszej sprawie występuje zagadnienie wstępne, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a zatem postępowanie w sprawie samowolnej zabudowy przedmiotowej działki powinno być zawieszone do czasu rozstrzygnięcia jej wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy działki nr 517/3, położonej w K. B.. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie podzielając w całości faktyczne i prawne podstawy jego rozstrzygnięcia. Organ administracji wskazał, że postępowanie w tej sprawie dotyczy samowoli budowlanej dokonanej w 1992 r. i w sprawie tej mają zastosowanie przepisy poprzednio obowiązującego Prawa budowlanego z 1974 r. Z. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, w której wywodziła, że istniała określona art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. podstawa do zawieszenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej dokonanej w 1992 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę stwierdził, że nie mogła ona być uwzględniona, albowiem zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Przedmiotem postępowania jest samowola budowlana dokonana przez skarżącą i żyjącego wówczas jej męża A. M., na działce nr 517/3 położonej w K. B., polegająca na realizacji w 1992 r. na terenie nie przewidzianym pod zabudowę obiektów rekreacyjnych, tj. domku letniskowego o konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym oraz ustępu o konstrukcji drewnianej. Ocena dopuszczalności ewentualnej legalizacji tej samowoli zgodnie z regulacją zawartą w art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, z późn. zm.) powinna być, w ocenie Sądu, dokonana na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie realizacji w warunkach samowoli budowlanej przedmiotowego obiektu rekreacyjnego tj. na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, z późn. zm.). Sąd podkreślił, że w orzecznictwie NSA oraz Trybunału Konstytucyjnego jednolicie przyjmuje się, że w stosunku do obywatela który, dokonał naruszenia prawa, tj. samowoli budowlanej polegającej na realizacji obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę mają zastosowanie przepisy tego prawa, które obowiązywało w dacie dokonania samowoli budowlanej tj. w tym przypadku przepisy art. 28 - 40 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz plan miejscowy obowiązujący dla tego terenu w dacie dokonania samowoli budowlanej. Brak było zatem określonych art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanek do zawieszenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej do czasu rozpatrzenia wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Ponadto skarżąca składając wniosek o zawieszenie postępowania żadnym dokumentem nie wykazała, że takie postępowanie toczyło się przed Wójtem Gminy Krokowa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Z. M. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwana dalej "p.p.s.a." w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., polegające na zaakceptowaniu stanowiska organów administracji, iż odmowa zawieszenia postępowania nie naruszała przepisów prawa, podczas gdy postępowanie o ustalenie warunków zabudowy ma charakter prejudycjalny w stosunku do postępowania rozbiórkowego, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., z art. 151 p.p.s.a., art. art. 7, 8, 9, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. i art. 126 k.p.a. polegające na postawieniu skarżącej zarzutu, że "składając wniosek o zawieszenie żadnym dokumentem nie wykazała, że takie postępowanie toczyło się przed Wójtem Gminy Krokowa", podczas gdy to na organie ciąży obowiązek dokładnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego w sprawie, - naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.) w związku z art. 48 i 49 tej ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w każdej sytuacji analiza ewentualnej legalizacji powinna być dokonana na podstawie przepisów prawa obowiązującego w dacie realizacji w warunkach samowoli budowlanej danego obiektu rekreacyjnego, tj. na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, z późn. zm.), podczas gdy chodziło jedynie o kwestię niestosowania do "starych obiektów budowlanych" restrykcyjnego w chwili wejścia w życie Prawa budowlanego art. 48. Skarżąca podkreśliła, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, jakoby art. 48 Prawa budowlanego w obecnym kształcie nie można stosować do "starych" obiektów budowlanych, albowiem jest to wyłączone przez art. 103 ust. 2 tej ustawy. Przepis ten dotyczył jedynie niestosowania restrykcyjnego nakazu rozbiórki, odwołując się w tym zakresie do starych przepisów. Zdaniem Skarżącej - w chwili obecnej - ma ona prawo skorzystać zarówno z uregulowań starej ustawy, jak i z uregulowań obecnej ustawy, dopuszczającej możliwość legalizacji obiektu budowlanego. W innym przypadku np. nie miałby sensu dla sytuacji prawnej skarżącej art. 49 Prawa budowlanego, będący w chwili obecnej rozwinięciem art. 48, dotyczącego postępowania "legalizacyjnego". Przepis art. 103 ust. 2 nie wyłącza stosowania art. 49 obowiązującego Prawa budowlanego. Z tych wszystkich względów - zdaniem skarżącej - interpretując art. 103 ust. 2 w obecnym stanie prawnym, należy brać pod uwagę przede wszystkim wykładnię celowościową oraz historyczną ww. przepisu. Nieuzasadnione jest również, w ocenie skarżącej, stanowisko Sądu I instancji, że nie przedłożyła ona dokumentu, wskazującego, iż postępowanie o wydanie warunków zabudowy toczy się przed Wójtem Gminy Krokowa. Po pierwsze, to na organie administracji ciąży obowiązek zebrania i rozważenia materiału dowodowego, a po drugie, skarżąca w toku postępowania przed organami administracji wielokrotnie zwracała się o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy toczącej się przed Wójtem Gminy Krokowa, nr [...], co jednak pozostało bez odzewu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem podniesione w niej zarzuty nie są trafne. Brak jest podstaw do przyjęcia zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.). Przepis powyższy jest przepisem przejściowym, rozstrzygającym kwestię stosowania nowego prawa do stosunków powstałych pod rządami prawa dotychczasowego. W ustępie 1 tego artykułu przyjęto, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie- zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy nowej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 . Natomiast w ustępie 2 tego artykułu wskazano, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub, w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do tych obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W art. 103 ust. 2 omawianej ustawy został zatem zamieszczony wyjątek od zasady zawartej w ust. 1, dotyczący wyłączenia stosowania Prawa budowlanego z 1994 r. po dniu 1 stycznia 1995 r. w odniesieniu do obiektów, o których mowa w art. 48 tej ustawy, tj. obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, i wyłącznie wówczas, gdy przed dniem 1 stycznia 1995 r. budowa obiektu została zakończona lub, gdy w stosunku do takiego obiektu przed tym dniem wszczęto postępowanie administracyjne. W rozpatrywanej sprawie przedmiotowa zabudowa została samowolnie zrealizowana na działce nr 517/3 w 1992 r. Do sprawy tej, wbrew twierdzeniu strony skarżącej, nie mogą mieć zatem zastosowania przepisy art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. W sprawie tej zastosowanie mają bowiem przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, z późn. zm.). Prawidłowo zatem Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów administracji stwierdzające, że odmowa zawieszenia przedmiotowego postępowania nie naruszała przepisów prawa. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy przedmiotowej działki ma charakter prejudycjalny w stosunku do postępowania w sprawie dokonanej na tej działce samowoli budowlanej. Należy mieć na uwadze, że w dotychczasowym postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., organy nadzoru budowlanego ustaliły, że przedmiotowa działka leży na terenie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, na którym obowiązują szczególne rygory określone przez przepisy ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U Nr 114, poz. 492, z późn. zm.) oraz przepisy rozporządzenia Wojewody Gdańskiego z dnia 8 listopada 1994 r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych utworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń (Dz. Urz. Woj. Gdańskiego Nr 27, poz. 139, z późn. zm.). Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że rozstrzygnięcie sprawy samowolnej realizacji przedmiotowej zabudowy zależy od wyników postępowania o ustalenie warunków zabudowy działki, na której została ona zrealizowana. W świetle powyższej oceny zarzut skarżącej dotyczący nieprawidłowego przyjęcia przez Sąd I instancji, że to na skarżącej ciążył obowiązek przedstawienia dokumentów, z których wynikałoby, iż przed Wójtem Gminy Krokowa toczyło się postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy działki nr 517/3, należało uznać za bezprzedmiotowy. Sąd I instancji oddalając skargę Z. M. nie mógł zatem naruszyć wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, ze skutkiem mającym wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.