I SA/Wa 92/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi C.F. i W.F. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Administracji i Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku C. F. i W. F. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w części dotyczącej nabycia z mocy prawa przez Miasto S. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w S., oznaczonej nr działki [...] o pow. [...] m2, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], po wszczęciu postępowania na wniosek C. F., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2005r. nr [...] w części dotyczącej nabycia z mocy prawa przez Miasto S. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w S., oznaczonej nr działki [...] o pow. [...] m2, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili C. F. i W. F. zarzucając, że decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] lipca 2007r., podobnie jak zaskarżona przez zainteresowanych decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2005 r., sankcjonuje działania Starosty Powiatowego w S. o charakterze pozaustawowym, prowadzące do nabycia mienia bez procedury wywłaszczeniowej i bez udziału strony wywłaszczanej w postępowaniu. Według wnioskodawcy, w dniu 27 maja 1990 r., przedmiotowa działka była jego własnością, a nie własnością organu wymienionego w decyzji komunalizacyjnej. Reasumując, zdaniem wnioskodawcy decyzja komunalizacyjna została wydana bez podstawy prawnej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wyjaśnił, że z uwagi na to, iż W. F. nie brała udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, pismem z dnia 23 października 2007r. zwrócono się o przedłożenie dokumentów, które wskazywałby na posiadanie przez W. F. legitymacji prawnej do występowania w charakterze strony przedmiotowego postępowania. W odpowiedzi na to pismo W. F. przesłała wypis z rejestru gruntów dotyczący działki nr [...] i [...] wydany na rzecz małżonków C. i W. F., akt własności ziemi z którego wynika, iż C. F. i jego żona W. F. stali się właścicielami nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów wsi S. nr [...] i [...] o powierzchni [...] ha położonej w S., postanowienie z dnia [...] stycznia 1991 r. prostujące błąd w decyzji Naczelnika Gminy W. nr [...] z dnia [...] października 1976 r., wydanej na rzecz C. i W. małżonków F. w sprawie uregulowania tytułu własności gospodarstwa rolnego położonego we wsi S., wypis z rejestru gruntów z dnia 29 maja 2006 r. dotyczący działki nr [...], z którego wynika, że jej właścicielami są małżonkowie C. i W. F. oraz skrócony akt małżeństwa. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że W. F. posiada przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2005 r. z tego względu, że jej wniosek opierał się na twierdzeniu, że działka nr [...] została bez podstawy prawnej wydzielona z działki nr [...], stanowiącej własność C. i W. małżonków F. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ wskazał, że skomunalizowana decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2005 r. działka nr ewid. [...] stanowi własność Skarbu Państwa i jest drogą gminną o nazwie Z., funkcjonującą od 1979 r., tj. od czasu powiększenia granic administracyjnych miasta S. o m. in. dawną wieś Z., co potwierdzają wypisy z ewidencji gruntów i księga wieczysta KW Nr [...]. Nieruchomość ta została nabyta przez Skarb Państwa na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz.838 ze zm.), na co wskazują zapisy w księdze wieczystej KW Nr [...], stanowiącej podstawowy dokument wskazujący na prawo własności opisywanej nieruchomości. Ustosunkowując się do argumentacji zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ nie zgodził się z wnioskodawcami, iż decyzja komunalizacyjna została wydana w oparciu o błędną informację co do stanu własności omawianej działki. Nie przedstawili oni żadnych dokumentów świadczących o tym, iż dniu 27 maja 1990 r. byli właścicielami nieruchomości oznaczonej nr ewid.[...]. Wnioskodawcy przedstawili jedynie dokumenty świadczące o tym, że są właścicielami nieruchomości nr ewid. [...] (dawnej działki [...] i [...]), która nie była przedmiotem komunalizacji. Twierdzenie, że działka nr [...] została wydzielona z działki nr ewid. [...], zdaniem organu, może stanowić podstawę sporu o prawo własności gruntów, rozstrzyganego na drodze postępowania przed właściwym sądem powszechnym (wyrok NSA z 12 maja 1995r. sygn. USA 217/94). W ocenie Ministra, w świetle materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie postępowanie nadzorcze nie wykazało istnienia wad, na które wskazują wnioskodawcy zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...]. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli W. F. i C. F., w której zarzucili, podobnie jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nieuwzględnienie przez organ orzekający tego, że działkę nr [...] wytyczono z działki nr [...], której właścicielami są skarżący. W nawiązaniu do skargi skarżący dołączyli do akt sprawy pismo z dnia 11 marca 2008 r. z załącznikiem stanowiącym wniosek skierowany do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezji i kartografii w L. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podziały geodezyjne wyniku których powstała działka nr [...], a następnie działki o nr [...] oraz pismo z dnia 31 marca 2008 r. wraz decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 1975 r. w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia części gruntów m. S. oraz wsi Z. i Z. gminy S. Wpisie tym wnieśli o zobowiązanie Starosty S. do dostarczenia dokumentów wymienionych ww. decyzji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Rozstrzygając sprawę w powyższym zakresie Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), co oznacza, iż winien uwzględnić z urzędu inne uchybienia, jeżeli miały wpływ na treść rozstrzygnięcia i w tym zakresie orzec. Oceniając we wskazanym wyżej zakresie zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż podane w skardze. Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności w części decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] zawiera sprzeczność pomiędzy wskazaną podstawą prawną, osnową i uzasadnieniem rozstrzygnięcia. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., który stanowi o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu jest wynikiem oceny m. in. legitymacji strony do wszczęcia postępowania nadzorczego. W osnowie decyzji zawarte jest rozstrzygnięcie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, które oznacza, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zostało wszczęte i organ przystąpił do badania istnienia przesłanek nieważnościowych. Tymczasem prowadzenie postępowania na wniosek osoby nieuprawnionej w zakresie istnienia bądź nieistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji stanowi naruszenie prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera zaś argumentację, z której wynika, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony tego postępowania. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] wskazuje bowiem, że organ uznał, że skarżącym nie przysługuje tytuł prawno rzeczowy do skomunalizowanej nieruchomości. Organ stwierdził, że małżonkowie F. nie przedstawili żadnych dokumentów świadczących o tym, iż dniu 27 maja 1990 r. byli właścicielami nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...]. Organ wskazał, że przedstawili oni jedynie dokumenty świadczące o tym, że są właścicielami nieruchomości nr ewid. [...] (dawnej działki [...] i [...]), która nie była przedmiotem komunalizacji. Roszczenia skarżących, zdaniem organu, mogą stanowić podstawę sporu o prawo własności gruntów, rozstrzyganego na drodze postępowania przed właściwym sądem powszechnym. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ponownie rozpoznając tę sprawę utrzymał pierwszą decyzję bez konwalidowania jej błędów. Wskazać należy, że stronami postępowania prowadzonego w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) są Skarb Państwa i właściwa gmina. Aby uznać inny podmiot za stronę przedmiotowego postępowania niezbędne jest wskazanie jego interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu. Inny podmiot może być uznany za stronę postępowania komunalizacyjnego tylko wówczas, gdy wykaże się tytułem prawnym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji takim, który stałby na przeszkodzie komunalizacji z tego powodu, że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia lub uniemożliwiałby komunalizację z przyczyn przewidzianych w art. 11 powołanej ustawy. Osoba nie posiadająca przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją komunalizacyjną nie może skutecznie żądać wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Stosownie bowiem do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Dopiero ustalenie, że wnioskodawca ma uprawnienie do żądania stwierdzenia nieważności decyzji, czyni zasadnym badanie przez organ nadzorczy istnienie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W tej sytuacji skoro Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznaje, że skarżącym nie przysługuje tytuł prawny do skomunalizowanej nieruchomości, powinien odmówić wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Jeżeli zaś ustalił, że skomunalizowana działka nr [...] została wydzielona z działki nr ewid. [...], której właścicielami są skarżący, oznacza to, że skarżącym przysługuje tytuł prawnorzeczowy do działki skomunalizowanej i mają oni interes prawny we wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej i organ nadzorczy powinien odnieść się do twierdzeń strony dotyczących sposobu wyodrębnienia działki [...], aby wykazać, że nie skomunalizowano gruntu nie stanowiącego własności Skarbu Państwa. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżących dotyczącego zobowiązania Starosty S. do dostarczenia dokumentów wskazanych w piśmie skarżących z dnia 31 marca 2008 r., wobec uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji utrzymanej nią w mocy. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję utrzymaną nią w mocy i orzekł jak w sentencji wyroku.