I OSK 940/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Irena Kamińska sędzia NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 kwietnia 2008 r. sygn. akt III SA/Łd 88/08 w sprawie ze skargi L. S. na czynność Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] października 2006r. w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2008r., sygn. akt III SA/Łd 88/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, zwany dalej WSA lub Sądem I instancji, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. S. na czynność Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] października 2006 r. w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za kartę pojazdu - stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności i zasądził od Prezydenta Miasta Łodzi na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu WSA przedstawił następującą argumentacje faktyczną i prawną: wnioskiem z dnia [...] października 2006 r. L. S. powołując się wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznie 2006r. wystąpił o zwrot kwoty 500 zł uiszczonej tytułem opłaty za wydanie karty pojazdu wprowadzonego do obrotu handlowego na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Pismem z dnia [...] października 2006 r. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Łodzi - Dyrektor Wydziału Praw Jazdy i Rejestracji nie uznał roszczenia, ponieważ przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.) w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wskazanego we wniosku utracił moc dopiero z dniem 1 maja 2006r. Stanowisko to, po rozpatrzeniu pisma wnioskodawcy z dnia [...] października 2006r. zatytułowanego "odwołaniem", organ podtrzymał w piśmie z dnia [...] października 2006r. W skardze L. S. powołując ponownie wyrok Trybunału Konstytucyjnego, domagał się zwrotu uiszczonej opłaty za kartę pojazdu. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Łodzi wniósł o jej oddalenie, gdyż opłata za kartę pojazdu pobrana została na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę uwzględnił i stwierdził, że sprawa dotycząca zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., co wynika z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008, Nr 2, poz. 21). Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. U 6/04 (OTK ZU 2006, Nr 1A, poz. 3) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że stanowiący podstawę poboru opłaty za wydanie karty pojazdu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem) jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.,) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze sprost. i ze zm.). Jednocześnie Trybunał stwierdził, że rozporządzenie traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. Skoro przedmiotowa opłata pobrana została na podstawie § 1 rozporządzenia, co do którego Trybunał stwierdził niezgodność zarówno z ustawą, jak i z Konstytucją, to pomimo odroczenia utraty mocy obowiązującej tego przepisu do dnia 1 maja 2006r., przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Zgodnie z art. 178 Konstytucji sędziowie w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, a contrario, że sędziowie nie są związani aktami podustawowymi. Konsekwencją stosowania przez organ przepisu niekonstytucyjnego jest stwierdzenie, że strona miała obowiązek uiścić opłatę za kartę pojazdu wyłącznie w wysokości uwzględniającej kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 Prawa o ruchu drogowym. Wobec tego organ był zobowiązany uznać, że skarżącemu przysługuje uprawnienie do zwrotu uiszczonej opłaty za kartę pojazdu w wysokości przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją kart pojazdu. Odmawiając zwrotu organ działał więc z naruszeniem prawa i dlatego czynność podlegała stwierdzeniu bezskuteczności na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W wytycznych WSA zobowiązał Prezydenta do ustalenia prawidłowej (niższej) wysokości opłaty, czyniącej zadość wymogom ustawowym i konstytucyjnym, a następnie do zwrotu skarżącemu nadpłaconej kwoty. W skardze kasacyjnej Prezydent Miasta Łodzi, reprezentowany przez radcę prawnego zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. naruszenie art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polegającą na nakazaniu organowi ustalić wysokość wymaganej opłaty za kartę pojazdu mając na uwadze treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 maja 2006r. oraz kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 Prawa o ruchu drogowym oraz art. 190 ust. 3 Konstytucji RP polegającą na przyjęciu, że § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku. Uzasadniając skargę kasacyjną stwierdzono, że WSA błędnie zinterpretował treść art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym, bowiem organem właściwym do ustalenia wysokości opłaty, w drodze rozporządzenia, jest wyłącznie minister właściwy do spraw transportu. Podjęcie przez Prezydenta takich ustaleń naruszałoby zatem przywołane przepisy ustawy. Naruszony został również przepis art. 190 ust. 3 Konstytucji RP który przewiduje, iż orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wchodzą w życie z dniem ich ogłoszenia lub z dniem wskazanym w samym orzeczeniu - nie mogą zatem działać wstecz. W dacie wymierzania opłaty obowiązywał jeszcze przepis, który w niekonstytucyjny sposób określał jej zawyżoną wysokość. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, zaskarżony wyrok nie narusza art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym. Zgodnie z tymi unormowaniami, minister właściwy do spraw transportu określi, w drodze rozporządzenia, wysokość opłat za kartę pojazdu; w rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 4, należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów. Zawarta w powyższych przepisach delegacja do wydania rozporządzenia regulującego wysokość opłat za kartę pojazdu obejmuje wytyczne, jakimi organ powinien kierować się normując tę problematykę. Ustawa wskazała, że minister musi uwzględnić znaczenia tego dokumentu dla rejestracji pojazdu, jak również wysokość kosztów druku i dystrybucji kart. Stwierdzając bezskuteczność czynności Prezydenta Miasta Łodzi na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. WSA wskazał, jakimi kryteriami organ ten winien kierować się przy ponownym rozpoznawaniu sprawy i ustalaniu wysokości opłaty za kartę pojazdu. Wysokość tej opłaty ma odpowiadać standardom konstytucyjnym i ustawowym, przy uwzględnieniu właśnie delegacji zawartej w art. 77 ust. 5 Prawa o ruchu drogowym. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w stanie prawnym ukształtowanym przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, Minister Transportu i Budownictwa rozporządzeniem z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421) ustalił, że opłata za wydanie karty pojazdu odpowiadająca kosztom jej druku i dystrybucji wynosi 75 zł. Taka też wysokość opłaty powinna być przez organ przyjęta, a pobrana ponad tę kwotę nadwyżka (425 zł) zwrócona skarżącemu. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedstawiony przepis zawiera normę o charakterze ustrojowym i oznacza, że kontrolując zgodność z prawem – w tym przypadku – czynności Prezydenta Miasta Łodzi Sąd I instancji miał skontrolować, czy pobrana przez Prezydenta opłata na tle obowiązujących przepisów prawa była zawyżona oraz – w przypadku pozytywnej odpowiedzi na to pytanie – stwierdzić bezskuteczność czynności polegającej na odmowie zwrotu opłaty (jej części). Był też uprawniony, na zasadzie wyjątku od kasacyjnego sposobu orzekania, na podstawie art. 146 § 2 P.p.s.a., do uznania uprawnienia; w takim przypadku wyrok sądu zastąpiłby rozstrzygnięcia organu administracji. Jednakże WSA z uprawnienia tego nie skorzystał, wobec czego z mocy przepisu art. 153 oraz art. 286 P.p.s.a. organ ma obowiązek ponownego załatwienia sprawy, przy czym w takim przypadku jest związany wyrażoną w zaskarżanym wyroku oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania (art. 141 § 4 zd. drugie). Zatem stwierdzić należy, że zarzut naruszenia przepisów ustawy – Prawo o ruchu drogowym, jest nieusprawiedliwiony. Również chybiony jest zarzut naruszenia przepisu art. 190 ust. 3 zd. pierwsze Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, chyba że Trybunał określi inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 stwierdzający niekonstytucyjność przepisu stanowiącego podstawę pobrania zawyżonej opłaty za kartę pojazdu w wysokości 500 zł, wszedł w życie 1 maja 2006 r.; z tym też dniem kontrolowany przepis utracił moc. Wyjaśnić jednak należy, że czym innym jest utrata mocy obowiązującej rozporządzenia, a czym innym kontrola legalności czynności organu administracji publicznej stosującego nielegalny przepis tegoż rozporządzenia. Następstwa pierwszego rodzaju dotyczą sfery stanowienia prawa, a następstwa drugiego rodzaju – sfery stosowania prawa. Okoliczność, że niekonstytucyjny przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) został usunięty dopiero 1 maja 2006 r. nie oznacza, że dokonując kontroli legalności wykonywania administracji publicznej sąd administracyjny nie był władny przyjąć, że także przed tą datą przepis ten był niekonstytucyjny (nielegalny). Podkreślić w tym miejscu należy, że sędziowie - na podstawie art. 178 ust. 1 Konstytucji RP - są związani wyłącznie Konstytucją i ustawami. Wobec tego, jako skład orzekający, byli władni odmówić zastosowania niekonstytucyjnego § 1 ust. 1 rozporządzenia i orzec o bezskuteczności zaskarżonej czynności, jako niezgodnej z prawem. Końcowo należy też zauważyć, że sąd administracyjny został przez ustawodawcę wyraźnie uprawniony do uwzględniania skarg na akty i czynności podjęte w oparciu o przepisy uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją RP i to bez względu na datę stwierdzenia tej niekonstytucyjności (datę wejścia w życie orzeczenia Trybunału). Normatywnym dowodem na to jest m.in. przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., który nakazuje sądowi - bez względu na czasowe ulokowanie wyrokowania przez Trybunał Konstytucyjny - uwzględnić skargę na akt dotknięty wadą skutkującą wznowieniem postępowania związaną z niekonstytucyjnością jego podstawy prawnej (art. 145a § 1 k.p.a.). Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.