II SA/Gl 895/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2008r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki budowli oddala skargę. Wskutek zawiadomienia G. R. po ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] r. nr [...], nakazał P. K. rozbiórkę płyty do składowania obornika, zlokalizowanej na terenie działki nr [...] w G. przy ul. [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Powołując się na oględziny nieruchomości, organ nadzoru budowlanego podał, że powyższa płyta konstrukcji betonowej o wysokości ok. [...] cm od strony drogi publicznej (bocznej do ul. [...]) i od strony posesji G. R. ograniczona jest dwoma ściankami betonowymi oraz budynkiem gospodarczym. Oba betonowe murki wydzielające płytę gnojową zlokalizowane są w granicy działki. Natomiast z jednej strony płyta nie posiada żadnych elementów uniemożliwiających wypływ do gruntu nieczystości powstałych np. w wyniku opadów atmosferycznych. Obiekt zlokalizowany jest w odległości ok. [...] m od okien budynku mieszkalnego. Wg oświadczeń pełnomocników stron, obiekt ten powstał w latach [...] bądź w roku [...] r. Starosta P. zaświadczeniem z dnia [...] r. stwierdził, że w posiadanych przez niego rejestrach brak jest decyzji w przedmiotowej sprawie. Na tej podstawie organ I instancji uznał, że powyższy obiekt powstał bez wymaganego pozwolenia w okresie obowiązywania ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 ze zm.), zaś jego inwestorem był P. K. W ocenie organu, z uwagi na lokalizację, przedmiotowa płyta nie spełnia warunków, wynikających zarówno z obowiązującego poprzednio zarządzenia nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, a mianowicie § 55 pkt 1, § 56 pkt 1 i § 56 pkt 6 oraz obecnie obowiązującego rozp. Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 877). Taki stan rzeczy spowodował konieczność wydania nakazu rozbiórki, gdyż obiekt powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, niezależnie od zapisów poprzednich bądź obecnych planów zagospodarowania przestrzennego. W odwołaniu od decyzji P. K. zarzucił, iż w toku postępowania nie ustalono bezsprzecznie, że płyta do składowania obornika powstała bez wymaganego pozwolenia, gdyż o takim fakcie nie może przesądzać jego oświadczenie, że nie dysponuje takim pozwoleniem. Odwołujący się podniósł też, że nie był inwestorem przedmiotowego obiektu. Jego zdaniem, decyzja zapadła też z rażącym naruszeniem prawa materialnego, gdyż skoro organ I instancji przyjął, że obiekt ten powstał w latach [...], to brak było podstawy prawnej do stosowania ustawy z 1974 r., która weszła w życie z dniem 1 marca 1975 r. oraz przepisu art. 103 ust. 2 ustawy z 1994 r. Nadto, bezpodstawnie organ nadzoru budowlanego stwierdził, że obiekt powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, gdyż uprzednio brak było skarg sąsiadów, zaś obecnie nie prowadzi się hodowli. Wreszcie, odwołujący się wskazał na naruszenie art. 7, 75, 77 § 1, 80, 89 i 106 § 2 kpa, poprzez oparcie się na oświadczeniach stron, zaniechaniu przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, brak powiadomienia stron o wystąpieniu do innych organów o zajęcie stanowiska w sprawie, a mianowicie do Starosty P. i Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji jako zgodnej z prawem, podzielając ustalenia faktyczne, iż inwestorem przedmiotowego obiektu, zrealizowanego ok. [...] r. był odwołujący się. Zdaniem organu II instancji, nie było też potrzeby przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, zaś niezachowanie wymaganej odległości w zakresie sytuowania płyty gnojowej od otworów okiennych i drzwiowych na działce sąsiedniej, jest naruszeniem przepisów warunków technicznych, jak i pogorszeniem warunków użytkowych i zdrowotnych. Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego P. K. ponowił zarzuty i argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji co do wadliwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia i oparcia decyzji na błędnych ustaleniach faktycznych co do daty realizacji płyty i inwestora. Skarżący podał, że faktycznie płyta powstała w [...] r., zaś wówczas właścicielem gospodarstwa była jego matka A. K., która czyniła wydatki na jej odbudowę w związku z koniecznością jej przeniesienia z uwagi na budowę mostu i drogi. Zdaniem skarżącego, wyjaśnienie powyższych okoliczności wymagało przeprowadzenia należytego postępowania w tym rozprawy. Na tej podstawie wniósł on o uchylenie decyzji organu odwoławczego. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Zdaniem organu, dla rozstrzygnięcia sprawy nie miało znaczenia ustalenie dokładnej daty budowy obiektu, jak i przyczyna zmiany usytuowania z powodu budowy drogi. Nadto, skarżący jest obecnym właścicielem działki nr [...] i następcą prawnym inwestora, co uzasadniało nałożenie na niego nakazu rozbiórki obiektu. Uczestnik postępowania G. R. podtrzymał stanowisko, iż przedmiotowa płyta powstała w latach [...] przy głównej bramie wjazdowej w granicy działki i obecnie na działce prowadzona jest hodowla [...] przez syna skarżącego. Do pisma dołączono 8 zdjęć obrazujących wygląd przedmiotowej płyty od strony jego posesji. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącego ostatecznie podała, że przedmiotowa płyta została zrealizowana w [...] r. przez A. K., matkę skarżącego, która zmarła w latach [...]. Stąd też jej zdaniem, wystąpienie o udzielenie informacji w kwestii pozwolenia na budowę winno wskazywać A. K. jako inwestora, a nie – P. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też w toku postępowania organy obydwu instancji nie naruszyły reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. W pierwszym rzędzie wskazać przyjdzie, iż dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie było niezbędne ustalenie daty realizacji spornej płyty do składowania obornika ani jej inwestora. Niezależnie od faktu, czy budowę zrealizowano w roku [...], czy roku [...], jak ostatecznie wskazał skarżący, czy też w latach [...], jak utrzymywał uczestnik postępowania G. R. (właściciel nieruchomości sąsiedniej, w granicy której usytuowano przedmiotowy obiekt), nastąpiło to pod rządami ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 ze zm.). Zgodnie z art. 12 ust. 1 tej ustawy, inwestorem była osoba fizyczna realizująca inwestycję, zaś z mocy art. 36 ust. 1, przed przystąpieniem do wykonywania obiektu budowlanego niezbędne było uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę. Budowa gnojowników nie została też zwolniona od takiego wymogu na podstawie rozp. Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego (Dz. U. Nr 38, poz. 197 ze zm.). Z kolei pod rządami rozp. tego organu z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. Nr 38, poz. 196), kwestie odległości gnojowników, dołów kompostowych itp. zbiorników na ścieki – od studzien, granic nieruchomości i otworów z pomieszczeń regulował przepis § 56 ust. 5 w zw. z ust. 1 i 2. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, jedynie w uzasadnionych przypadkach dopuszczalne było sytuowanie tego rodzaju obiektów przy granicy nieruchomości, pod warunkiem przylegania do takiego samego obiektu po przeciwnej stronie granicy. Identyczna regulacja obowiązywała też na podstawie przywołanego przez organy obydwu instancji zarządzenia nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Bud. Nr 10, poz. 44 ze zm.) – gdy idzie o możliwość sytuowania gnojownika w granicy nieruchomości (§ 56 ust. 6 tego zarządzenia). Natomiast na gruncie obecnie obowiązującego rozp. Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 877), wykluczono dopuszczalność sytuowania tego rodzaju obiektów w granicy działki, zaostrzając nadto wymogi w zakresie odległości od otworów okiennych i drzwiowych na działce sąsiedniej do 30 m (§ 6 ust. 4 pkt 1 oraz § 6 ust. 5 cyt. rozp.). Tymczasem w niniejszej sprawie jest poza sporem, że przedmiotowa płyta do składowania obornika usytuowana jest z dwóch stron przy granicy nieruchomości i nie przylega do tego rodzaju obiektu na działkach sąsiednich. Zatem jej budowa narusza przepisy techniczno-budowlane, obowiązujące od 1961 r., a więc zarówno w dacie budowy, jak i obecnie. Prawo budowlane z 1961 r. utraciło zaś moc z dniem 1 marca 1975 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Ustawa z 1974 r. nie zawierała żadnych norm intertemporalnych. Stąd też od dnia jej wejścia w życie w każdym wypadku do samowoli budowlanej, niezależnie od daty jej popełnienia, a więc także pod rządami ustawy z 1974 r. samowolnie zrealizowane obiekty budowlane podlegały nowej regulacji. Przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. dotyczył bowiem obiektów budowlanych lub ich części, będących w budowie lub wybudowanych niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, niezależnie od okresu budowy. Obiekt taki podlegał obligatoryjnie rozbiórce, jeżeli: 1) znajdował się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, 2) powodował niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Do wykonania rozbiórki takiego obiektu zobowiązany był inwestor, właściciel lub zarządca (art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r.). Dopiero wykluczenie przesłanek przymusowej rozbiórki z art. 37 ust. 1 cyt. ustawy, otwierało drogę do legalizacji obiektu – po ewentualnym dokonaniu zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Wreszcie, z mocy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), do obiektów budowlanych, których budowę zakończono przed dniem 1 stycznia 1995 r., nie stosuje się przepisu art. 48 tej ustawy, a do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Zdaniem składu orzekającego, przez przepisy dotychczasowe należy zaś rozumieć Prawo budowlane z 1974 r., jako że od dnia wejścia w życie tej ustawy, brak było podstawy prawnej do stosowania Prawa budowlanego z 1961 r., jak to już wyżej stwierdzono. Stąd też w niniejszej sprawie zastosowanie miała ustawa z 1974 r. Rozważenia wymaga zatem przypadek z art. 37 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, który to przepis przywołały organy nadzoru budowlanego obydwu instancji w podstawie prawnej nakazu rozbiórki. Zdaniem sądu administracyjnego, przez niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia należy rozumieć takie naruszenie wymogów prawa budowlanych, których usunięcie nie jest możliwe przez wydanie nakazu dokonania w obiekcie zmian lub przeróbek w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Przy innym rozumowaniu przepis ten pozostałby martwy, zaś sprawca samowoli budowlanej znajdowałby się w lepszej sytuacji, niż inwestor w legalnie prowadzonym procesie budowlanym. Wszak udzielenie pozwolenia na budowę płyty do składowania obornika usytuowanej z dwóch stron w granicy działki nie byłoby dopuszczalne. Taka decyzja zapadłaby z rażącym naruszeniem prawa. Niezależnie od tego, przedmiotowy obiekt usytuowano ok. [...] m od okien budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej, przy czym przepisy techniczno-budowlane regulują te kwestie w odniesieniu do otworów w budynku sąsiada, a nie – na tej samej działce. Zatem w niniejszej sprawie o ile byłoby możliwe wydanie nakazu wykonania brakującej ściany przedmiotowej płyty, to nie ma możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem w zakresie zachowania wymaganej, zarówno obecnie, jak i w okresie budowy, odległości od granicy działki sąsiedniej. Taki stan rzeczy ogranicza też w istotny sposób możliwość zabudowy nieruchomości sąsiedniej z uwagi na obowiązek odsunięcia otworów okiennych i drzwiowych od płyty do składowania obornika. Zatem stan faktyczny sprawy, a więc fakt usytuowania przedmiotowego obiektu w granicy działki z dwóch stron, wyklucza możliwość wdrożenia procedury legalizacyjnej z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., co z kolei podpada pod przypadek przymusowej rozbiórki z art. 37 ust. 1 pkt 2. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma też znaczenia fakt, że właściciele nieruchomości sąsiedniej przez wiele lat tolerowali taki stan rzeczy. Prawo budowlane nie przewiduje bowiem żadnego przedawnienia, gdy idzie o samowolnie zrealizowane obiekty. Wreszcie, przedmiotowy obiekt jest nadal bezprawnie użytkowany, co wynika z twierdzeń skarżącego na użytek postępowania o wstrzymanie wykonania decyzji. Nadto, sąd administracyjny nie podzielił zarzutów skargi co do nienależytego wyjaśnienia kwestii, czy przedmiotowy obiekt powstał na podstawie pozwolenia na budowę. Organ I instancji zwrócił się bowiem do organu administracji architektoniczno-budowlanej o podanie, czy w rejestrach udzielonych pozwoleń w latach [...] figuruje taka inwestycja na nieruchomości przy ul. [...] w G., której właścicielem obecnie jest skarżący (vide: pismo z dnia [...] r.). Zatem organ ten wyczerpał wszelkie dostępne możliwości ustalenia, czy obiekt powstał na podstawie pozwolenia na budowę. Faktu wydania takiej decyzji nie można zaś domniemywać. Skoro zachowały się rejestry pozwoleń na budowę, jest oczywiste, że fakt wydania takiej decyzji musiałby wynikać z tych danych, nawet jeżeli nie zachowałaby się sama decyzja w tym przedmiocie. Znamienny jest bowiem fakt, że w rejestrach odnotowano fakt udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na tejże działce, do którego przylega też przedmiotowa płyta (vide: decyzja z dnia [...] r. nr [...], przywołana w zaświadczeniu Starosty P. z dnia [...] r.). Wydaje się też logiczne, że skoro właśnie w zasobach archiwalnych odnotowano fakt udzielenia w [...] r. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, którego inwestorem był wówczas skarżący, brak adnotacji o udzieleniu pozwolenia na budowę przedmiotowej płyty, która musiała powstać w tym samym okresie, skoro przylega do tegoż budynku, to taki stan rzeczy dobitnie wykazuje, że na budowę płyty do obornika takiego pozwolenia nie udzielono. Jest to o tyle oczywiste, że decyzja o usytuowaniu tego obiektu w granicy nieruchomości, zapadłaby z rażącym naruszeniem prawa. Fakt udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na rzecz skarżącego, a nie jego matki A. K. jako ówczesnej właścicielki nieruchomości, potwierdza też prawidłowość ustaleń organów co do osoby inwestora, aczkolwiek kwestia ta jest nieistotna dla rozstrzygnięcia sprawy. Jak bowiem trafnie wskazał organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, adresatem nakazu rozbiórki w każdym wypadku winien być obecny właściciel nieruchomości, skoro A. K. nie żyje od wielu lat. Zdaniem sądu administracyjnego, nawet w sytuacji, gdyby pozwolenia na budowę przedmiotowego gnojownika udzielono na rzecz A. K., to treść wystąpienia organu nadzoru budowlanego o udzielenie informacji z uwagi na wskazanie adresu posesji pozwoliłaby na ustalenie faktu wydania takiego pozwolenia. Wystąpienie w tej kwestii nie nastąpiło zaś w trybie art. 106 kpa, lecz na podstawie art. 75 kpa. Wreszcie, stwierdzić należy, że na mapach geodezyjnych nie naniesiono usytuowania przedmiotowego obiektu, co potwierdza prawidłowość ustaleń organów obydwu instancji w zakresie faktu popełnienia samowoli budowlanej. Braku decyzji o pozwoleniu na budowę nie może zaś sanować nakaz likwidacji poprzedniego gnojownika z uwagi na prowadzoną wówczas budowę drogi i mostu. Chybione są też zarzuty skargi w zakresie naruszenia reguł procedury administracyjnej, zwłaszcza w sytuacji, gdy w toku postępowania pełnomocnik skarżącego powołując się na jego wiek i zły stan zdrowia, wnioskowała o zaniechanie przeprowadzenia czynności z jego udziałem. Zresztą, zeznanie strony nie może podważyć danych z rejestrów udzielonych pozwoleń na budowę. Obalenie wiarygodności takich danych wymagałoby przedłożenia dokumentu w postaci decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia prawa, wymienionego w art. 145 § 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 151 tej ustawy.