I OPS 3/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Prezes NSA Janusz Trzciński Sędziowie NSA: Maria Czapska - Górnikiewicz Jan Kacprzak Zygmunt Niewiadomski (współsprawozdawca) Włodzimierz Ryms Maria Rzążewska Maria Wiśniewska (sprawozdawca) Protokolant: Anna Sidorowska z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej [...] w sprawie ze skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 604/06 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...], nr [...] w przedmiocie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2008 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zagadnienia prawnego przedstawionego przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 9 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1709/06 do rozstrzygnięcia na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.): "Czy policjantowi, któremu na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r., Nr 7, poz. 58 ze zm.) przyznano lokal mieszkalny, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, przysługuje określone w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji prawo do równoważnika pieniężnego, jeżeli na skutek zdarzeń późniejszych, przyznany lokal mieszkalny przestał odpowiadać normom zaludnienia lokali mieszkalnych, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884)?" podjął następującą uchwałę: Policjantowi, który posiada lokal mieszkalny przyznany na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r., Nr 7, poz. 58 ze zm.), z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, nie przysługuje równoważnik pieniężny, o którym mowa w art. 92 tej ustawy, mimo że posiadany lokal przestał odpowiadać normom określonym w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.). Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 9 stycznia 2008 r., na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a.), przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia budzące poważne wątpliwości następujące zagadnienie prawne: "Czy policjantowi, któremu na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (jedn. tekst Dz.U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) przyznano lokal mieszkalny, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, przysługuje określone w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji prawo do równoważnika pieniężnego, jeżeli na skutek zdarzeń późniejszych, przyznany lokal mieszkalny przestał odpowiadać normom zaludnienia lokali mieszkalnych, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz.U. Nr 105, poz. 884)?". Przedstawione zagadnienie prawne wyłoniło się w toku rozpoznawania skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2006 r., wydanego w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...], nr [...], którą odmówiono skarżącemu przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wyrokiem tym zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji oraz utrzymana nią w mocy decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...], zostały uchylone. Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę, kwestię "uprawnień mieszkaniowych" policjantów rozpatrywał na gruncie regulacji zawartej w przepisach rozdziału 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, według jej jednolitego tekstu ogłoszonego w Dz.U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58, w szczególności w kontekście art. 88 ust. 1, art. 92 ust. 1, art. 94 ust. 1 i art. 95 ust. 2. Obecnie obowiązuje tekst jednolity tej ustawy ogłoszony w Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277, z tym, że przepisy, które mają zastosowanie w tej sprawie nie zawierają żadnej odmienności normatywnej. Sąd podkreślił, że w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji (zwanej dalej "ustawą o Policji") przyjęto ogólną zasadę, zgodnie z którą, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Realizacja tego prawa może przybrać formę administracyjnego przydziału lokalu mieszkalnego, udzielenia pomocy finansowej na jego uzyskanie (art. 94 ust. 1) lub wypłaty równoważnika pieniężnego za jego brak (art. 92 ust. 1). Według natomiast art. 95 ust. 2 ustawy o Policji lokalu mieszkalnego, na podstawie decyzji administracyjnej, nie przydziela się policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy. Nie można więc przydzielić policjantowi lokalu mieszkalnego, jeżeli posiada lokal mieszkalny odpowiadający przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Jeżeli zaś posiada lokal mieszkalny o mniejszej niż mu przysługuje norma powierzchni mieszkalnej, to może otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale. Dlatego też może także otrzymać i wymieniony w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji równoważnik pieniężny za brak posiadania lokalu mieszkalnego odpowiadającego normom powierzchni mieszkalnej. Komendant Główny Policji od wskazanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skargę kasacyjną, w której zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, polegającą na przyjęciu, że posiadanie przez policjanta lokalu mieszkalnego o powierzchni mniejszej od przysługującej mu z uwzględnieniem norm zaludnienia powoduje powstanie po jego stronie prawa do równoważnika pieniężnego za brak odpowiedniego lokalu. Naczelny Sąd Administracyjny przedstawiając do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne, zwrócił uwagę w uzasadnieniu postanowienia z dnia 9 stycznia 2008 r., że w rozpatrywanej sprawie nie jest sporne, iż decyzją Naczelnika Wydziału Inwestycji i Remontów Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w K. przydzielono skarżącemu lokal mieszkalny, spełniający w dacie wydania decyzji wymagane normatywy powierzchni mieszkalnej. W dacie złożenia wniosku o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - w związku ze zmienioną sytuacją rodzinną skarżącego - przydzielony z zasobów mieszkaniowych Policji lokal mieszkalny nie spełniał jednak wymaganych normatywów powierzchniowych dla trzech norm zaludnienia. Uwzględniając tego rodzaju stan faktyczny sprawy, skład orzekający rozpoznający skargę kasacyjną powziął wątpliwości co do zakresu prawa policjanta do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, regulowanego przepisami ustawy o Policji oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100, poz. 918 ze zm.). Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Przepis § 1 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia stanowi zaś, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, nie posiadają lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznającego skargę kasacyjną, istnieją poważne wątpliwości co do wykładni przepisów regulujących zasady przyznawania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Oparta na wykładni językowej interpretacja art. 92 ustawy o Policji oraz przepisu § 1 ust. 1 pkt 1 wskazanego wyżej rozporządzenia wykonawczego prowadzi do wniosku, że policjantowi nie przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli przydzielono mu już decyzją administracyjną lokal mieszkalny. Do takiego samego wniosku prowadzi też wykładnia celowościowa, skoro równoważnik pieniężny ma charakter ekwiwalentu za ponoszone przez policjanta koszty wynajęcia lokalu, którego nie może zapewnić podmiot zatrudniający policjanta. Można jednak prezentować stanowisko, że zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych policjantów, w szczególności: przydział lokalu mieszkalnego (art. 90 ustawy), prawo do równoważnika pieniężnego (art. 92 ust. 1), prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1). Można zatem twierdzić, że ustawodawca wskazał, iż realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić dwutorowo, a mianowicie albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego o odpowiedniej powierzchni (w miejscowości, w której funkcjonariusz stale pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej), albo przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. Prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero, gdy przydziału nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje świadczenie pieniężne w postaci pomocy finansowej (art. 94 ust. 1 ustawy) oraz równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego (art. 92 ust. 1 ustawy). A zatem wśród możliwych do uzyskania przez policjanta świadczeń pieniężnych, w razie niemożności przydziału odpowiedniego lokalu mieszkalnego, ustawa wymienia prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu. Jeżeli zatem policjant posiada lokal mieszkalny o mniejszej niż mu przysługuje norma powierzchni mieszkalnej, to może otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale. To zaś oznacza, że w takim przypadku może również otrzymać, stosownie do art. 92 ustawy, równoważnik pieniężny za brak posiadania lokalu mieszkalnego odpowiadającego normom powierzchni mieszkalnej (por. wyroki NSA z dnia 14 marca 2000 r., I SA 658/99, LEX nr 55283 i z dnia 23 lipca 1999 r., I SA 866/98, LEX nr 48581). W toku rozpatrywanej sprawy w związku z przedstawionym składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnieniem prawnym stanowiska przedstawili Rzecznik Praw Obywatelskich i prokurator. Rzecznik Praw Obywatelskich zajął stanowisko, że w omawianej sytuacji faktycznej i prawnej policjantowi przysługuje określone w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji prawo do równoważnika pieniężnego. Prokurator zajął natomiast stanowisko przeciwne, stwierdzając, że równoważnik ten nie przysługuje. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje: Wyjaśniając zagadnienie prawne przedstawione do rozstrzygnięcia przede wszystkim należy zwrócić uwagę, iż dotyczy ono przepisów, które regulują szczególne uprawnienia policjantów, a wobec tego wykładnia tych przepisów nie może być rozszerzająca. Ze względu na potrzebę całościowego podejścia do przedstawionego zagadnienia prawnego należy na wstępie podkreślić, że z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji wynika, iż policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to prawo do lokalu o określonej powierzchni, uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszkalnych, określone na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy o Policji, w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowe sposoby zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, w szczególności: przydział lokalu mieszkalnego (art. 88 ust. 1 w zw. z art. 89 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji), prawo do równoważnika pieniężnego (art. 92 ust. 1 ustawy) i prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy). Ustawodawca wskazał zatem, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić dwojako, a mianowicie albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której policjant stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej), albo przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. Prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero, gdy przydziału takiego nie dokonano i policjant nie posiada lokalu, policjantowi w służbie stałej przysługuje świadczenie pieniężne, w szczególności pomoc finansowa - art. 94 ust. 1 ustawy o Policji oraz równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego - art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Nie ulega więc wątpliwości, że na wypadek niemożności przydziału odpowiedniego lokalu mieszkalnego wśród możliwych do uzyskania przez policjanta świadczeń pieniężnych ustawodawca wymienił prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu. Takie rozumienie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji wynika z istoty prawa policjanta do lokalu mieszkalnego, co oznacza, że równoważnik pieniężny ma charakter kompensacyjny i jest surogatem zasadniczego uprawnienia policjanta, którym jest prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego w naturze, jeżeli policjant nie posiada lokalu. Bliższe przyjrzenie się specyfice prawa policjanta do lokalu mieszkalnego prowadzi tym samym do wniosku, że prawo do równoważnika pieniężnego, o jakim mowa w art. 92 ust. 1 ustawy, jest zastępczą i tymczasową formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego przewidzianego w art. 88 ustawy, jeżeli policjant nie posiada lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Należy zwrócić także uwagę, iż przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, wyraźnie wiąże uprawnienie policjanta do równoważnika pieniężnego z tym, że policjant lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, a nie z tym, że nie posiadają lokalu o powierzchni odpowiadającej normom zaludnienia lokali mieszkalnych, przeznaczonych na lokale mieszkalne dla policjantów, o których mowa w art. 90 ustawy. Istota zagadnienia prawnego tkwi więc w tym, że prawo policjanta do przydziału lokalu mieszkalnego zostało określone jako prawo do lokalu o określonej powierzchni, natomiast prawo do równoważnika pieniężnego zostało związane z tym, że policjant (członkowie jego rodziny) nie posiada lokalu mieszkalnego, a nie z tym jaka jest powierzchnia posiadanego lokalu. Nie można więc przyjąć, iż policjant nie posiada lokalu w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, w sytuacji, gdy policjant posiada lokal mieszkalny przydzielony mu w drodze decyzji z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji. Uprawnienie policjanta do otrzymania lokalu nie ma charakteru bezwzględnego. Jest ono powiązane z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych policjanta w zakresie posiadania lokalu w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Tę przesłankę trzeba również uwzględnić przy ocenie, czy w rachubę wchodzi substytucyjne uprawnienie do równoważnika pieniężnego. W konsekwencji należy przyjąć, że funkcjonariuszowi nie przyznaje się równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych przewidzianych w art. 95 ust. 1 ustawy. Taką negatywną przesłankę stanowi m.in. posiadanie przez policjanta lub jego małżonka, w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego (art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o Policji). Nie można więc przydzielić policjantowi lokalu mieszkalnego, jeżeli posiada lokal mieszkalny, odpowiadający przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Takie stanowisko dotychczas prezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 23 lipca 1999 r., z dnia 14 marca 2000 r., z dnia 2 września 2005 r., z dnia 26 października 2006 r. oraz z dnia 21 grudnia 2007 r.). Zwrócić jednak należy uwagę, że powołane ostatnio wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadły w stanach faktycznych odmiennych niż ustalony w sprawie, w której pojawiło się rozstrzygane zagadnienie prawne. Zostały mianowicie wydane w sytuacji, w której policjantowi odmówiono przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, mimo posiadania przez niego lub jego małżonka własnego lokalu mieszkalnego o mniejszej niż przysługująca norma powierzchni mieszkaniowej i mimo, że policjant był uprawniony, do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, jednakże lokalu takiego mu nie przydzielono. Natomiast w analogicznym stanie faktycznym, co w sprawie, w której przedstawiono zagadnienie prawne - Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 lipca 2007 r., I OSK 1233/06 (niepubl.) kategorycznie i wyraźnie stwierdził, że posiadanie przez policjanta lokalu mieszkalnego o powierzchni mniejszej niż miałoby to wynikać z przysługujących mu norm zaludnienia wyklucza przyznanie równoważnika za brak takiego lokalu, ponieważ policjantowi, który otrzymał lokal mieszkalny od organów Policji odpowiadający normom zaludnienia, zaspokojono z dniem przydziału potrzeby mieszkaniowe. Gdyby uznać, że przysługuje mu również równoważnik pieniężny za brak odpowiedniego lokalu, to należałoby przyjąć, iż policjant ma prawo do dwóch świadczeń za to samo. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że jeżeli policjant w czasie pełnienia służby nabył prawo do dodatkowych norm zaludnienia, a więc do lokalu o większej powierzchni, to jako jedyne uprawnienie przysługuje mu prawo zamiany posiadanego lokalu mieszkalnego na lokal o odpowiednim standardzie i metrażu. Takie jak przedstawione wyżej rozumienie prawa policjanta do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego zostało przyjęte w przepisach rozporządzenia wykonawczego. Według bowiem przepisu § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100, poz. 918 ze zm.), równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji nie posiadają lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej. Z treści tego przepisu wynika wyraźnie, że przydzielenie policjantowi mieszkania, w drodze decyzji administracyjnej (art. 97 ust. 5 ustawy o Policji), wyłącza uprawnienie do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Należy więc przyjąć, że policjantowi, który posiada lokal mieszkalny przydzielony na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, z uwzględnieniem liczby członków rodzinny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, nie przysługuje równoważnik pieniężny, o którym mowa w art. 92 tej ustawy, jeżeli posiadany lokal przestał odpowiadać normom określonym w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżnienia tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz.U. Nr 105, poz. 884 ze zm.). Gdyby zająć stanowisko odwrotne, a zatem że w analizowanej sytuacji przysługuje równoważnik pieniężny za brak odpowiedniego lokalu, to policjant korzystałby wówczas jednocześnie z prawa do dwóch świadczeń z tego samego tytułu, przy czym równoważnik pieniężny - wobec prawnej niemożliwości jego różnicowania - byłby mu wypłacany w takiej samej wysokości jak funkcjonariuszowi, któremu nie przydzielono żadnego lokalu. W istniejącym stanie normatywnym takie rozwiązanie nie sposób zaakceptować. Funkcjonariuszowi, któremu przydzielono lokal mieszkalny z zasobu mieszkaniowego Policji, i który w czasie pełnienia służby nabył prawo do dodatkowej normy (dodatkowych norm) zaludnienia, a więc do lokalu o większej powierzchni, przysługuje natomiast prawo do zamiany posiadanego lokalu mieszkalnego na inny lokal o odpowiednim standardzie i metrażu, a więc jedynie prawo do modyfikacji zrealizowanego już uprawnienia (§ 1 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r.). Uprawnienie to może być realizowane tylko i wyłącznie przez przydział lokalu o odpowiedniej powierzchni mieszkalnej i użytkowej. Równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego ma bowiem charakter ekwiwalentu za ponoszone przez policjanta koszty wynajmu lokalu, którego nie może mu zapewnić podmiot zatrudniający policjanta. Przedmiotowy równoważnik pieniężny nie może natomiast stanowić świadczenia o charakterze rekompensacyjnym za uciążliwości związane z zamieszkiwaniem w lokalu "z przydziału służbowego" o mniejszym niż przysługującym metrażu. Z powyższych względów skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 P.p.s.a. podjął uchwałę jak w sentencji.