I OSK 846/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie: sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) sędzia del. WSA Monika Nowicka Protokolant Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2009 r. sygn. akt III SA/Kr 345/08 w sprawie ze skargi M. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2009 r. sygn. akt III SA/Kr 345/08 oddalił skargę M. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania. W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy: Postanowieniem z dnia [...] marca 2007r., nr [...] Starosta G. podjął zawieszone postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia M. W. uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi. Organ wyjaśnił, że postępowanie zostało zawieszone do czasu rozpatrzenia odwołania wniesionego przez M. W. od orzeczenia lekarskiego nr [...] stwierdzającego u niego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Postępowanie podjęto wobec tego, że ustąpiły przyczyny jego zawieszenia, bowiem w dniu [...] marca 2007 r. do Starostwa wpłynęło orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. Na skutek zażalenia M. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S. postanowieniem z dnia [...] października 2007r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Kolegium wskazało, że przyczyną zawieszenia postępowania w sprawie cofnięcia M. W. uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi było wniesienie przez niego odwołania do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. od orzeczenia lekarskiego wydanego przez Małopolski Ośrodek Medycyny Pracy w K.. W wyniku przeprowadzonego badania lekarskiego w trybie odwoławczym zostało wydane orzeczenie lekarskie nr [...] przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. stwierdzające istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania przez M.W. pojazdami mechanicznymi, które jest ostateczne. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że przyczyna zawieszenia postępowania ustała z chwilą otrzymania w dniu [...] marca 2007 r. ostatecznego orzeczenia z Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S.. Obligowało to organ pierwszej instancji do podjęcia postępowania na podstawie art. 97 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że podniesione przez M. W. okoliczności dotyczące poprawy jego stanu zdrowia nie mogą być wzięte pod uwagę, gdyż niniejsze postępowanie dotyczy tylko kwestii podjęcia postępowania. M. W. wniósł skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której domagał się jego uchylenia zaskarżonego postanowienia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie prawa polegające na niesłusznym uznaniu, że ustała przyczyna zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy organ drugiej instancji w dniu wydania postanowienia posiadał informacje dotyczące poprawy jego stanu zdrowia. Zdaniem skarżącego, organ drugiej instancji obowiązany był podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez uzupełnienie dowodów bądź zlecenie postępowania organowi, który wydał zaskarżone postanowienie, w zakresie uzyskania opinii o aktualnym stanie zdrowia skarżącego, co uzasadnia dalsze zawieszenie postępowania w sprawie cofnięcia mu uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi. Do skargi zostało dołączone orzeczenie lekarskie z dnia [...] października 2007r. oraz wynik badania elektroencefalograficznego z dnia [...] maja 2007 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S. wniosło o jej oddalenie wskazując na podstawy prawne i twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za nieuzasadnioną, wobec czego zaskarżonym wyrokiem skargę tę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zostało zawieszone, zgodnie z art. 97 K.p.a., z uwagi na wniesienie przez skarżącego odwołania od orzeczenia lekarskiego nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. wydanego przez Małopolski Ośrodek Medycyny Pracy w K.. Odwołanie to zostało rozpatrzone przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., który w dniu [...] marca 2007 r. wydał orzeczenie lekarskie nr [...] stwierdzające istnienie u skarżącego przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi. Tym samym, zgodnie z art. 97 § 2 K.p.a. ustąpiła przyczyna zawieszenia postępowania, wobec czego organ pierwszej instancji prawidłowo podjął zawieszone postępowanie. Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie oceniał podnoszonych przez skarżącego argumentów dotyczących poprawy jego stanu zdrowia z uwagi na to, iż nie miały one wpływu na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Ocena stanu zdrowia skarżącego będzie miała natomiast znaczenie w toku głównego postępowania w sprawie cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. W., reprezentowany przez radcę prawnego wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrok Sądu pierwszej instancji zaskarżono w całości zarzucając: 1) naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a., w zw. z art. 97 § 2 K.p.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu powołanych przepisów prawa wskutek uznania, że w przedmiotowej sprawie zachodzi podstawa do podjęcia zawieszonego postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2, poz. 15) przez niewłaściwe zastosowanie powołanych przepisów prawa wskutek pominięcia okoliczności, że z orzeczenia lekarskiego nr [...]z dnia [...] grudnia 2006 r. nie wynika, czy lekarz wydający to orzeczenie posiadał kwalifikacje uprawniające go do wykonywania badań lekarskich w zakresie istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi. Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz kwoty 17 zł tytułem opłaty sądowej od pełnomocnictwa. Naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 2 K.p.a., zdaniem strony skarżącej, polega na niewłaściwym zastosowaniu powołanych przepisów prawa wskutek uznania, że w przedmiotowej sprawie zachodzi podstawa do podjęcia zawieszonego postępowania. Organ administracji nie dostrzegł, że w orzeczeniach lekarskich wydanych przez Małopolski Ośrodek Medycyny Pracy w K. oraz Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. w żaden sposób nie wyjaśniono, z jakich przyczyn stwierdzono istnienie przeciwwskazań zdrowotnych skarżącego do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii B, T, B+E. Powyższe orzeczenia lekarskie nie zostały uzasadnione. Nie wskazano w nich schorzenia, które stanowi przeciwwskazanie zdrowotne do kierowania pojazdami przez skarżącego. Do orzeczeń lekarskich nie została dołączona dokumentacja lekarska, na podstawie której można, byłoby ustalić, jakiego rodzaju schorzenie uniemożliwia skarżącemu prowadzenie pojazdów tych okoliczności. Zdaniem skarżącego, przyjęcie przedmiotowych orzeczeń za podstawę podjęcia zawieszonego postępowania narusza przepisy postępowania. Przepis art. 80 K.p.a. nakazuje organowi administracji dokonanie wszechstronnej oceny materiału dowodowego sprawy. Skoro orzeczenia lekarskie nie zostały w żaden sposób uzasadnione, to tym samym organ administracji nie mógł dokonać ich właściwej oceny. Zdaniem skarżącego, orzeczenia lekarskie pozbawione uzasadnienia naruszają prawo skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu, jak również stoją w sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 9 K.p.a. określającą obowiązek wyczerpującego i należytego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mają wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony, będących przedmiotem postępowania. W przedmiotowej sprawie skarżący został pozbawiony możliwości jakiejkolwiek weryfikacji wydanych orzeczeń lekarskich pod kątem ich zasadności, co ma znaczenie w kontekście poprawy stanu zdrowia skarżącego. Naruszenie prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2004 r. Nr 2, poz. 15) polega natomiast na pominięciu okoliczności, że z orzeczenia lekarskiego nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. nie wynika, czy lekarz wydający to orzeczenie posiadał kwalifikacje uprawniające go do wykonywania badań lekarskich w zakresie istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, wymagane przepisem § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia. Stosowny dokument potwierdzający posiadanie takich uprawnień nie został załączony do przedmiotowego orzeczenia. W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do uznania, że lekarz wydający przedmiotowe orzeczenie był do tego uprawniony, a także czy ewentualnie posiadane uprawnienia były aktualne na dzień wydania ww. orzeczenia. W ocenie skarżącego, wyjaśnienie przedmiotowej okoliczności ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, gdyż ww. orzeczenie lekarskie przesądza o posiadaniu przez skarżącego uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Ponadto wydane orzeczenie budzi uzasadnione zastrzeżenia skarżącego w kontekście poprawy jego stanu zdrowia. W tym stanie rzeczy zachodzą poważne wątpliwości co do zasadności podjęcia zawieszonego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Jak wynika z niekwestionowanych ustaleń stanu faktycznego, Starosta G. prowadzący postępowanie administracyjne w przedmiocie cofnięcia M. W. uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi postanowieniem z dnia [...] września 2006 r. zawiesił to postępowanie uznając, że wniesienie przez skarżącego odwołania od orzeczenia lekarskiego nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. wydanego przez Małopolski Ośrodek Medycyny Pracy w K., stwierdzającego istnienie u skarżącego przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, obliguje organ do zastosowania w tym przypadku art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Wobec tego, że w dniu 1 marca 2007 r. Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. wydał orzeczenie lekarskie potwierdzające treść orzeczenia Małopolskiego Ośrodka Medycyny Pracy w K., Starosta stwierdził, że ustąpiła przyczyna zawieszenia postępowania, a zatem zgodnie z art. 97 § 2 K.p.a., należało podjąć zawieszone postępowanie. Organ uznał tym samym, że wydanie orzeczenia lekarskiego w przedmiocie istnienia, bądź braku przeciwwskazań do kierowania pojazdami mechanicznymi, stanowi zagadnienie wstępne dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi. Należy wskazać, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, przy czym zagadnieniem wstępnym nie mogą być okoliczności faktyczne, ale zagadnienia o charakterze prawnym, do którego rozstrzygnięcia właściwy jest inny organ administracji publicznej lub sąd. Ustąpienie przyczyny zawieszenia postępowania następuje z chwilą uprawomocnienia się orzeczenia rozstrzygającego zagadnienie wstępne. Organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie, zobligowany jest wówczas podjąć zawieszone postępowanie z urzędu lub na wniosek strony. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że nie było w ogóle podstaw do zawieszenia postępowania w przedmiocie cofnięcia M. W. uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi. Zgodnie z art. 140 ust. 1 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. W świetle przytoczonej treści normatywnej orzeczenie lekarskie o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem jest elementem postępowania w przedmiocie cofnięcia uprawnień. Wyjaśniając okoliczność faktyczną - istnienie bądź nieistnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami stanowi faktyczną podstawę wydania przez starostę decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi. Nie jest więc prejudykatem w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji orzeczenia o podjęciu postępowania administracyjnego, które nie podlegało zawieszeniu, nie może jednak przesądzać o wadliwości zaskarżonego wyroku. Trzeba bowiem wziąć pod uwagę, że skoro organ administracji ma obowiązek podjąć zawieszone postępowanie, gdy ustąpiły przyczyny zawieszenia, to tym bardziej jest do tego zobligowany w sytuacji, kiedy w rzeczywistości nie było przyczyn do zawieszenia (vide: wyrok NSA z dnia 19 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1375/08, Lex nr 529884). Sąd pierwszej instancji nie naruszył zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Całkowicie bezzasadny jest natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci § 3 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 i ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji. Należy podkreślić, że podstawę kasacyjną stanowić może jedynie zarzut naruszenia przepisów prawa, które Sąd orzekający stosował orzekając w danej sprawie, albo kiedy przepisy te pominął, chociaż miały one w tej sprawie zastosowanie. Nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia do twierdzenia, że sąd administracyjny rozpoznając sprawę dotyczącą cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi (chociaż podkreślić należy, że sprawa niniejsza dotyczyła wyłącznie kwestii formalnej – podjęcia zawieszonego postępowania), jest upoważniony do kontrolowania sposobu orzekania przez uprawnioną jednostkę w przedmiocie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, jak również uprawnień lekarza do wydawania orzeczeń w tych sprawach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie stosował i nie miał obowiązku stosować przepisów powołanego rozporządzenia. Ponadto nie sposób doszukać się związku pomiędzy omawianym zagadnieniem a formalno-procesową kwestią podjęcia zawieszonego postępowania, która była przedmiotem kontrolowanego przez ten Sąd postanowienia. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut, jako oparty na błędnym rozumieniu przepisów o właściwości sądów administracyjnych, a nadto nie dotyczący przedmiotu niniejszej sprawy, jest bezskuteczny. Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.