IV SA/Gl 1132/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie Sędzia WSA del. Elżbieta Naumowicz Asesor WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi Fabryki A S. A. w C. Ś. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. stwierdził u A. K. chorobę zawodową w postaci [...] wywołanego [...] - wymienioną w poz. [...] wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz.294 ze zm.). W uzasadnieniu powołał się na orzeczenie lekarskie Poradni Chorób Zawodowych w S. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. z dnia [...] r., w którym rozpoznano tę chorobę, przy czym wskazano, iż postępowanie w tym kierunku rozpoczęto w roku [...]. Nadto na podstawie oceny narażenia zawodowego organ doszedł do przekonania, iż wspomniany pracownik, będąc zatrudnionym na stanowisku [...] w latach [...] w spółce A, był [...] na [...]. Pozwoliło to na przyjęcie istnienia związku przyczynowego pomiędzy warunkami pracy a [...]. W odwołaniu od tego rozstrzygnięcia pracodawca wniósł o jego zmianę poprzez odmowę stwierdzenia choroby zawodowej, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił bowiem błąd w ustaleniach faktycznych polegający na wadliwym przyjęciu, jakoby A. K. pracował w warunkach [...]. Wywodził, że w środowisku pracy tegoż nie zanotowano [...], nadto zatrudniony był on w [...] przez ostatnie [...] lat. Poza tym podniesiono, że pracownik ten liczy lat [...], zaś od ustania ewentualnego [...] upłynęło [...] lat, czego nie uwzględniono w ustaleniach [...]. Odwołanie zarzuciło też naruszenie przepisu § 2 ust.2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz.1115), które winno mieć zastosowanie w sprawie, poprzez pominięcie upływu ponad [...] okresu od ustania [...], wykluczającego rozpoznanie choroby zawodowej [...]. Zaskarżoną decyzją, na podstawie art.138 ( 1 pkt 1 k.p.a., utrzymano w mocy powyższą decyzję. Organ odwoławczy doszedł bowiem do wniosku, że w sprawie wykazano spełnienie przesłanek, od istnienia których zależy stwierdzenie choroby zawodowej, czyli rozpoznanie jej przez uprawnioną placówkę diagnostyczną, pracę w narażeniu na działanie czynnika szkodliwego oraz związek przyczynowy pomiędzy warunkami pracy a schorzeniem. A. K. był zatrudniony w odwołującej się spółce w latach [...] na [...] jako pracownik [...] i [...], a w latach [...] w [...] jako [...]. W całym okresie był [...] na [...]. Pozostawał na obserwacji w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. od [...] r. Ta placówka w orzeczeniu z dnia [...] r. rozpoznała u niego chorobę zawodową [...], ustalając [...] na poziomie [...] w [...] i [...] w [...]. Organ uznał za trafne oparcie się na przepisach rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983 r., gdyż wynika to z brzmienia § 10 rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r., bowiem postępowanie w tej sprawie rozpoczęto w roku [...], a więc pod rządami tego pierwszego aktu. Skoro lekarze rozpoznali obustronny ubytek słuchu mający związek z warunkami pracy, należało uznać [...] tego [...] za chorobę zawodową wymienioną w pozycji [...] wykazu chorób zawodowych. Dlatego zarzuty odwołania ocenił jako niezasadne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucając jej błędne ustalenia faktyczne, oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych w związku z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. i § 2 ust.2 tegoż aktu. W uzasadnieniu skargi podtrzymała zarzuty podniesione w odwołaniu zasadzające się na błędnym ustaleniu warunków pracy A. K., a w konsekwencji przyjęciu zatrudnienia w [...] na [...], pominięcie [...] tegoż pracownika oraz okresu, jaki upłynął od ustania pracy. Nadto zarzuciła oparcie rozstrzygnięcia na wadliwej podstawie prawnej. Dlatego rozstrzygnięcie to uważała za chybione. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie zarówno z uwagi na trafność podniesionych w niej zarzutów, jak i zarzutów branych pod rozwagę z urzędu przez Sąd. Jak głosi przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) - sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Zatem kontrolują czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy czy stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (p. art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.). Przy czym, po myśli art.134 tej ustawy, sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego kontroli tej dokonują również z urzędu. Przeprowadzona w niniejszej sprawie ocena legalności zaskarżonej decyzji w tych ramach wykazała, iż narusza ona przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie, a nie można wykluczyć, że również przepisy prawa materialnego. Sprawa bowiem nie została dostatecznie wyjaśniona pod kątem przesłanek, od których zależy właściwy reżim prawny, jaki winien być przyjęty dla rozstrzygnięcia sprawy. Organy obu instancji, a także wypowiadająca się w sprawie placówka diagnostyczna, oparły się na przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych, argumentując, że postępowanie w przedmiocie choroby zawodowej u A. K. rozpoczęto przed dniem wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych... W orzeczeniu lekarskim z dnia [...] r. podano, że pracownik był badany w kierunku choroby [...] w [...] r., kiedy to rozpoznano u niego [...] w [...] i [...], lecz z powodu braku narażenia na [...] nie uznano [...] za chorobę zawodową. Na tę okoliczność wskazał w uzasadnieniu swej decyzji organ pierwszej instancji. Natomiast w motywach zaskarżonej decyzji stwierdzono, że A. K. był w obserwacji od [...] r. (linia [...] str. [...]) i od [...] r. (linia [...] str. [...]). Zatem nie dość, że sprzecznie ze sobą, jeśli chodzi o uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, to jeszcze gołosłownie, wszystkie wymienione podmioty przyjęły za udowodnione spełnienie przesłanki rozpoczęcia postępowania w sprawie rozpoznania choroby zawodowej lub jej stwierdzenia przed dniem wejścia w życie rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r. w rozumieniu jego § 10. W aktach administracyjnych brak jest jakiegokolwiek dowodu na tę okoliczność, a w szczególności dowodu pozwalającego w sposób niebudzący wątpliwości na twierdzenie o rozpoczęciu tegoż postępowania przed tą datą. Tymczasem jest to wielce istotna okoliczność, bo przesłanki merytoryczne pozwalające na stwierdzenie choroby zawodowej [...] w obu aktach prawnych są różne. Co prawda wcześniejsze postępowanie potwierdził zakład pracy w piśmie z dnia [...] r., lecz nie wiadomo, na jakim etapie ono się znajdowało i zatrzymało, toteż nie wniósł on nic w tej kwestii. Zwłaszcza nie jest pewne czy w ogóle wszczęto postępowanie, czy wydano tylko orzeczenie lekarskie, czy zapadła jakakolwiek decyzja. A przecież w każdej z tych sytuacji inaczej kształtuje się nie tylko treść prawa materialnego, ale i przepisane czynności procesowe. Nie każde działanie, nawet dokonywane w ramach badania stanu [...] jest czynnością w sprawie rozpoznania choroby zawodowej lub jej stwierdzenia w rozumieniu przywołanego przepisu. Zapadnięcie decyzji w tej materii w zasadzie wyklucza wydanie nowej, chyba że w innym stanie faktycznym lub prawnym. Trzeba w tym miejscu wskazać, że regułą orzekania w postępowaniu administracyjnym jest stosowanie przepisów prawa obowiązujących w dacie wydawania decyzji. Toteż generalnie zastosowanie winny znaleźć przepisy rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r. Dotychczasowe normy mogą obowiązywać na zasadzie wyjątku, w ściśle określonych przypadkach, których badanie i interpretacja nie mogą zmierzać w kierunku rozszerzającym. Przepis § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych... nakazuje stosowanie poprzedzających go przepisów tylko wówczas, gdy postępowanie w sprawie rozpoznania choroby zawodowej lub jej stwierdzenia zostało rozpoczęte przed dniem jego wejścia w życie, tj. przed dniem 3 września 2002 r. Zwrot "postępowanie...rozpoczęte" nie jest tożsamy z pojęciem wszczęcia postępowania, aczkolwiek oba obejmują instytucję inicjacji postępowania. Zatem zasady dotyczące wszczęcia postępowania administracyjnego nie mają tu zastosowania, zwłaszcza wobec odmiennej regulacji zawartej w § 4 ust.1 rozporządzenia. Wydaje się, że pojęcie "rozpoczęcie" jest pojęciem szerszym niż "wszczęcie", nadto mniej formalnym. Niemniej jednak interpretując jego znaczenie dla kwestii intertemporalnej nie można abstrahować od innych przepisów rozporządzenia, w jakim je zamieszczono. Tymczasem zarówno w samym tytule, jak i w § 2 ust.1 rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r. wyraźnie rozróżniono trzy fazy postępowania w sprawie chorób zawodowych, a to: "zgłaszanie podejrzenia", "rozpoznawanie" i "stwierdzanie" chorób zawodowych. Zostały one rozwinięte w dalszych jednostkach tego aktu prawnego. Jeżeli więc § 10 stanowi o rozpoczęciu postępowania w sprawie rozpoznania lub stwierdzenia choroby zawodowej, to w oczywisty sposób pomija, a zatem przechodzi do następnego, etap zgłaszania podejrzenia choroby zawodowej. Jeśli nadto zważyć na brzmienie § 4 ust.1, wedle którego właściwy państwowy inspektor sanitarny, który otrzymał zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej, wszczyna postępowanie, a w szczególności kieruje pracownika... do jednostki orzeczniczej, uprawnionym jest pogląd, zgodnie z którym samo tylko zgłoszenie podejrzenia nie mieści się w hipotezie cytowanego przepisu. Toteż zastrzeżenia budzi brak wyjaśnienia charakteru obserwacji, jakiej od roku [...] rzekomo pozostawał A. K., bo nie wiadomo, na jakiej podstawie i z jakim skutkiem dla niniejszego postępowania pracownik był obserwowany. Dopiero postępowanie będące w dniu wejścia w życie "nowego" rozporządzenia w fazie rozpoznania lub stwierdzenia choroby zawodowej wywołuje efekt w postaci konieczności oparcia rozstrzygnięć w przedmiocie choroby zawodowej na przepisach dotychczasowych. Co więcej, skoro cytowany przepis powiada o rozpoczęciu postępowania "w sprawie...", zasadnie można byłoby argumentować, że rozpoczęcie to jest równoznaczne ze wszczęciem postępowania w zakresie rozpoznania lub stwierdzenia choroby zawodowej na podstawie § 4 ust.1 przywołanego aktu, albo, że dotyczy czynności podejmowanych po wszczęciu takiego postępowania. Bowiem pomiędzy zgłoszeniem podejrzenia choroby a wszczęciem postępowania trudno sobie wyobrazić dokonywanie jakichkolwiek innych czynności. Zresztą te fragmenty postępowania ulegają jakby koncentracji z uwagi na fakt, że zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej jest podstawą do przedsięwzięcia dalszych działań w tej materii. Rozgraniczenie poszczególnych faz postępowania dla potrzeb ustalenia właściwego reżimu prawnego w sprawie chorób zawodowych nie jest łatwe ze względu na użycie niedookreślonych pojęć i ich różne zastosowanie w poszczególnych częściach omawianego aktu prawnego. Ponadto, z uwagi na konieczność uwzględnienia w tym zakresie również specyfiki poprzedniego trybu procedowania. Bowiem w dotychczasowym stanie prawnym brak było tak czytelnych reguł, stąd powyższe wywody należy ostrożnie odnieść do tego stanu. W każdym jednak razie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w obecnym składzie wyraża pogląd, że pod pojęciem rozpoczęcia postępowania, użytym w cytowanym przepisie należy rozumieć podjęcie każdej czynności w sprawie rozpoznania lub stwierdzenia choroby zawodowej, czyli czynności przedsiębranej bezpośrednio w kierunku ustalenia istnienia choroby zawodowej. Samo tylko zgłoszenie podejrzenia nie jest wystarczające dla uznania, iż doszło do rozpoczęcia postępowania w rozumieniu § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć dotychczasowymi przepisami wszystkie osoby, co do których przed dniem wejścia w życie obecnie obowiązującego rozporządzenia podjęto jakiekolwiek czynności w kierunku stwierdzenia choroby zawodowej, wówczas użyłby zwrotu "postępowanie w sprawie choroby zawodowej rozpoczęte..." albo ująłby w przepisie § 10 wszystkie etapy, w tym zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej. W rozpoznawanej obecnie sprawie formalne wszczęcie postępowania w sprawie choroby zawodowej nastąpiło w dniu [...] r., bowiem z tą datą - po otrzymaniu orzeczenia lekarskiego z placówki pierwszego stopnia - organ sanitarny pierwszej instancji zawiadomił strony o tym fakcie, przy czym w świetle § 4 ust.1 aktualnego rozporządzenia nie jest to praktyka poprawna. Natomiast faktycznie wszczęto je najpóźniej w dniu skierowania skarżącego do placówki lekarskiej, przy czym w aktach administracyjnych brak jest dokumentu stwierdzającego podstawę przeprowadzenia badań i wydania tegoż orzeczenia. Z akt tych wynika natomiast, że pierwszą czynnością było pismo Poradni Chorób Zawodowych w S. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. z dnia [...] r. skierowane do pracodawcy dotyczące warunków pracy A. K. Stąd do rzeczywistego zainicjowania postępowania z pewnością doszło przed tą datą, lecz aktualny materiał sprawy nie wskazuje na to, aby miało to miejsce przed dniem [...] r. Przeto, zdaniem Sądu, zastosowanie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. jest wątpliwe w stanie faktycznym wynikającym z nadesłanych akt administracyjnych. Jak słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dla stwierdzenia choroby zawodowej konieczne jest łączne wystąpienie czynników w postaci pracy w warunkach szkodliwych, a więc w [...], jeśli chodzi o stan niniejszej sprawy, rozpoznanie schorzenia jako choroby zawodowej przez upoważnioną placówkę lekarską oraz istnienie związku przyczynowego pomiędzy pracą w takich warunkach a chorobą. W aktach administracyjnych zalega co prawda orzeczenie lekarskie rozpoznające u A. K. chorobę zawodową [...], wszak odwołuje się ono do poprzedniego rozporządzenia, które - jak to wyżej powiedziano - niekoniecznie ma zastosowanie w sprawie. Jedynie w wypadku istnienia dowodów na rozpoczęcie postępowania przed dniem [...] r. można będzie się na nim oprzeć. Jednakowoż wyjaśnienia wymaga dlaczego lekarze orzecznicy poprzednio nie rozpoznali choroby zawodowej, a czynią to obecnie, mimo tego samego stanu prawnego, bo na zasadzie przepisów tego samego rozporządzenia, poprzednio i obecnie sformułowali odmienne konkluzje. Gdyby tylko chodziło o wielkość ubytków słuchu, to zagadnienie to - stosownie do utrwalonego orzecznictwa sądowego - nie ma znaczenia, bo w definicji prawnej tej choroby zawodowej nie umieszczono tego czynnika. Jest tak więc, mimo że ubytek ten powiększył się, co zresztą może mieć związek z [...]. Zaś warunki pracy (dane na ten temat) nie uległy zmianie, a zdaje się brak narażenia stanowił poprzednio powód negatywnego rzekomego orzeczenia. Natomiast pozostałe przesłanki zostały zasadnie zakwestionowane przez skarżącą, zaś organ odwoławczy tych zarzutów skutecznie nie odparł. Oto bowiem w żaden sposób nie omówił kwestii natężenia i czasu oddziaływania na pracownika [...] w miejscu jego pracy. Tymczasem jest to wedle skarżącej, a w świetle powyższych wskazań lekarzy diagnostów nie można uznać go za nieistotny, wielce ważny argument przeciwko decyzji stwierdzającej chorobę zawodową. W tym zakresie zaskarżona decyzja uchyla się spod kontroli legalności, aczkolwiek wypadnie zwrócić uwagę, że w obu cytowanych wyżej aktach prawnych posłużono się pojęciem [...] bez sprecyzowania jego [...], toteż [...] nie powinno mieć znaczenia dla sprawy, chyba że wykazany zostanie brak wpływu na stan [...]. Wątpliwy jest też zatem związek pomiędzy warunkami pracy a schorzeniem. W tym miejscu godzi się dodać, że organ odwoławczy nie ustosunkował się również do kwestii [...] A. K. oraz okresu, jaki upłynął od ustania ewentualnego narażenia. Z przytoczonych powodów zaskarżona decyzja nie mogła się ostać. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy ustali, jakie postępowanie toczyło się przed dniem [...] r. w zakresie choroby zawodowej [...] u A. K. i kierując się powyższymi wywodami przyjmie właściwy reżim prawny dla załatwienia sprawy. Gdyby przyszło orzekać na podstawie przepisów rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983 r. materiał sprawy nie będzie wymagał uzupełnienia poza koniecznością wyjaśnienia, dlaczego poprzednio nie rozpoznano choroby zawodowej przy identycznych danych co do warunków pracy oraz jaki miały one wpływ na stan [...] uczestnika postępowania. W razie konieczności zastosowania nowego rozporządzenia, do stwierdzenia choroby zawodowej dojść nie może ze względu na upływ czasu od ustania narażenia (chyba, że przepisy w tym zakresie zostaną uchylone, wówczas konieczne będzie zlecenie badań i wydanie orzeczenia lekarskiego, bowiem znajdujące się w aktach orzeczenie nie uwzględnia jego przesłanek). Uzasadniając decyzję organ da wyraz pełnym ustaleniom faktycznym, ocenie wiarygodności dowodów oraz rozważaniom faktycznym i prawnym oraz ustosunkuje się do wszystkich zarzutów skarżącej. Co mając na uwadze, na zasadzie art.145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji mniejszego wyroku.