II OSK 1753/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia del. NSA Tadeusz Geremek /spr./ Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 418/08 w sprawie ze skargi U. i S. Ś. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokiem z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. VII SA/Wa 418/08, w sprawie ze skargi U. i S. Ś., uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.), dalej kpa, po rozpatrzeniu odwołania U. i S. Ś. od decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2007 r., znak: [...], odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta Chełm z dnia [...] grudnia 2006 r. Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę M. G. polegającą na adaptacji istniejącego obiektu na CENTRUM HANDLOWE "[...]" położonego w Chełmie przy ul. [...] oraz budowie zbiornika p.poż., pompowni, parkingów, dróg dojazdowych wewnętrznych, chodników, oświetlenia terenu, sieci kanalizacyjnej sanitarnej, sieci kanalizacji deszczowej, sieci wodociągowej wewnętrznej terenowej, kanalizacji kablowej w Chełmie przy ul. [...], przeniesioną decyzją Prezydenta Miasta Chełma z dnia 22 października 2007 r. Nr [...] na rzecz [...] (POLSKA) Sp. z o.o., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wnioskiem z dnia 23 października 2007 r. U. i S. Ś. zwrócili się do Wojewody Lubelskiego o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. W uzasadnieniu wniosku podali, że inwestycja graniczy z ich nieruchomościami, a zakres robót wskazuje, iż oddziałuje ona na te nieruchomości, w związku z czym ich udział ma prawach strony był nieodzowny. Twierdzenie zawarte w decyzji Prezydenta Miasta Chełma z dnia [...] grudnia 2006 r., iż inwestycja nie wpływa na działki sąsiednie oznacza jedynie, iż organ ten w sposób zamierzony wyeliminował wnioskodawców jako strony postępowania, w związku z czym jego działanie stanowi przyczynę wznowienia, co - w ocenie U. i S. Ś. - uzasadnia zastosowanie w sprawie przepisu art. 150 §2 kpa. Prezydent Miasta Chełma podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko dotyczące braku przymiotu strony U. i S. Ś. w postępowaniu dotyczącym spornej inwestycji. Organ ten wskazał, że wcześniejsza odmowna decyzja dla "[...]" z dnia [...] stycznia 2006 r., na którą powołali się wnioskodawcy, obejmowała wprawdzie podobny teren lokalizacji, jednakże dotyczyła innych projektów budowlanych. Podkreślił także, iż decyzja z dnia [...] grudnia 2006 r. nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda Lubelski rozpatrując wniosek o wznowienie U. i S. Ś. zacytował treść art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stosownie zaś do znowelizowanego art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W ocenie organu o statusie stron decydują dwa czynniki, a mianowicie: tytuł prawny do nieruchomości oraz wpływ planowanej inwestycji a prawnie chronione uprawnienie lub interes prawny podmiotu posiadającego tytuł prawny. Wojewoda Lubelski wskazał, że drugi z czynników został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zgodnie z którym jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Organ stwierdził, iż dotyczy to przepisów powszechnie obowiązujących zawierających regulacje odnoszące się do odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości, przepisów przeciwpożarowych, przepisów z zakresu ochrony środowiska oraz warunków technicznych. Jak podniósł status strony nie jest wywodzony z samego sąsiedztwa planowanego obiektu budowlanego, lecz z faktu, czy z wymienionych konkretnych przepisów będą wynikać ograniczenia dotyczące sposobu zagospodarowania nieruchomości. Analogicznie do stanowiska Prezydenta Miasta Chełma organ zwrócił uwagę, że wcześniej prowadzone postępowania budowlane na wspomnianym terenie dotyczyły innych projektów i nie są to sprawy tożsame, zaś w każdej sprawie indywidualnie oceniano krąg podmiotów uczestniczących w postępowaniu na prawach strony. W rezultacie uznał, że wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych jest niedopuszczalne. Rozpatrując odwołanie U. i S. Ś. od powyższej decyzji Wojewody Lubelskiego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego za słuszne uznał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2007 r., iż podmiot nie może swojego prawa do udziału w postępowaniu na prawach strony wywodzić z faktu, iż uczestniczył w innym postępowaniu, które dotyczyło odmiennej inwestycji na tym samym terenie. Organ odwoławczy przytoczył przepis art. 147 kpa oraz art. 145 § 1 pkt 4 tej ustawy stwierdzając, iż U. i S. Ś. nie posiadają przymiotu strony w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta Chełm z dnia [...] grudnia 2006 r. Powyższa decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stała się przedmiotem skargi U. i S. Ś. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podnieśli m.in., że ustalenie przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta Chełma z dnia [...] grudnia 2006 r. powinno nastąpić dopiero w postępowaniu wznowionym, jako że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 kpa). Skarżący zarzucili, że skoro Prezydent Miasta Chełma nie przeprowadził żadnych badań, ani ustaleń w zakresie ich interesu prawnego w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., to Wojewoda Lubelski nie mógł uznać, że brak przymiotu strony Skarżących został ustalony wyłącznie na podstawie treści ich wniosku oraz posiadanych i przekazanych przez Prezydenta Miasta Chełma akt sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokiem z dnia 17 lipca 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że zarówno decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2007 r., jak i zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. nie odpowiadają przepisom prawa. Aby ustalić, że uzasadnienie decyzji organu administracji publicznej jest skonstruowane w sposób prawidłowy nie wystarczy zacytowanie mających zastosowanie przepisów prawa, lecz odniesienie ich do wnikliwej analizy stanu faktycznego z przytoczeniem konkretnych okoliczności sprawy. Prawidłowe i zgodne z regułami procesowymi uzasadnienie decyzji nie może także sprowadzać się wyłącznie do części teoretycznej, w której organ przytacza określone definicje i poglądy doktryny bez jakiegokolwiek odniesienia do zgromadzonego materiału dowodowego konkretnej rozstrzyganej sprawy administracyjnej. W rozpatrywanym przypadku Wojewoda Lubelski przytoczył w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. przepisy, które regulują kwestię interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym ogólnym, jak i szczególnym dotyczącym procesu budowlanego, tym niemniej nie dokonał zupełnie powiązania zacytowanych norm ze stanem faktycznym sprawy. W szczególności Wojewoda Lubelski nie dokonał oceny dlaczego U. i S. Ś. nie dysponują interesem prawnym do udziału w postępowaniu wznowieniowym na prawach strony. W rezultacie należy uznać, że Wojewoda Lubelski wydając decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. naruszył przepisy art. 7, 77 i 80 oraz art. 107 § 3 kpa. Ponadto WSA w Warszawie uznał, iż decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego narusza przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności art. 138 kpa oraz 107 kpa. Ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej w postępowaniu odwoławczym nie może ograniczać się do pozbawionego refleksji powtórzenia stanowiska organu pierwszej instancji, lecz wymaga dokonania powtórnej analizy całego zgromadzonego materiału dowodowego i wyrażenia stanowiska spełniającego wymogi określone m. in. w art. 107 § 3 kpa. Tymczasem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego sprowadza się do lakonicznego i ogólnikowego wskazania braku podstaw do wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych i zacytowania treści art. 147 kpa. Taki sposób procedowania w postępowaniu drugoinstancyjnym w rzeczywistości pozbawia stronę możliwości realnego, powtórnego zajęcia się sprawą w jej całokształcie i z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności. Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, jak również ugruntowanym orzecznictwem i poglądami doktryny w sytuacji, gdy strona występuje z żądaniem wznowienia postępowania wskazując na przesłankę wyrażoną w art. 145 § 1 pkt 4 a ustalenie istnienia interesu prawnego strony wymaga przeprowadzenia odpowiedniego postępowania wyjaśniającego, organ nie może ograniczyć się do odmowy wznowienia z przyczyn podmiotowych, lecz powinien dokonać odpowiednich ustaleń w toku wznowionego postępowania. Warto w tym miejscu wskazać chociażby na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 2186/06 (LEX nr 328635), w którym Sąd stwierdził, że ustalenie, czy istnieją podstawy wznowienia postępowania administracyjnego, może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowionego, zaś ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna. Również w wyroku z dnia 25 kwietnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 295/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że w przypadku wskazania przesłanki wznowienia jako okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ rozpatrujący podanie nie bada czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 kpa. Konsekwencją odmowy Wojewody Lubelskiego wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych jest nieprzeprowadzenie analizy zmierzającej do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy inwestycja realizowana w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta Chełma z [...] grudnia 2006 r. wpływa na nieruchomości Skarżących. Organ stwierdził jedynie, że taki wpływ nie występuje. Tymczasem z akt sprawy wynika bezspornie, że nieruchomości będące własnością U. i S. Ś. bezpośrednio graniczą z nieruchomościami, na których realizowana jest inwestycja. Należy przy tym podkreślić, że budowa zatwierdzona decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. stanowi inwestycję bardzo rozległą obejmującą nie tylko adaptację istniejącego obiektu na CENTRUM HANDLOWE "[...]" położonego w Chełmie przy ul. [...], ale także budowę zbiornika przeciwpożarowego, pompowni, parkingów, dróg dojazdowych wewnętrznych, chodników, oświetlenia terenu, sieci kanalizacyjnej sanitarnej, sieci kanalizacji deszczowej, sieci wodociągowej wewnętrznej terenowej oraz kanalizacji kablowej. W rezultacie nie można bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania stwierdzić, że realizacja wszystkich obiektów objętych pozwoleniem na budowę z dnia [...] grudnia 2006 r. nie będzie powodowała ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości U. i S. Ś., a zatem - przyjmując definicję stron określoną w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 tej ustawy, na którą powołuje się organ - że Skarżący nie dysponują interesem prawnym w niniejszej sprawie. Dlatego należy uznać, że organy naruszyły przepisy art. 147 i 149 § 2 kpa. Dodatkowo wątpliwości zdaniem Sądu I instancji wywołuje stanowisko Prezydenta Miasta Chełma, powtórzone w uzasadnieniu decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2007 r., który stanowczo stwierdził, że wcześniejsza odmowna decyzja dla "[...]" z dnia 6 stycznia 2006 r., na którą powołali się wnioskodawcy dotyczyła zupełnie innych projektów budowlanych, zaś decyzja z dnia [...] grudnia 2006 r. nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy bowiem wskazać, że wspomnianą decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Prezydent Miasta Chełma odmówił [...] Polska Spółka z o.o. z siedzibą w Krakowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w sprawie adaptacji istniejącego budynku na obiekt handlowy "[...]" z zapleczem magazynowym i technicznym, budowy budynku pompowni ppoż., budowy dwóch naziemnych zbiorników ppoż., budowy stacji redukcyjno-pomiarowej gazu, budowy dróg dojazdowych, budowy parkingów, budowy placów, budowy przyłącza energetycznego, gazowego, wodociągowego, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, budowy sieci hydrantowej i energetycznej, przebudowy istniejących sieci gazowej i telekomunikacyjne, rozbiórki istniejących sieci wodociągowej, gazowej i telekomunikacyjnej w Chełmie przy ul. [...]. Zarówno w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Lu 141/06 oddalającym skargę [...] Sp. z o.o. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 27 stycznia 2006 r. nr RR.Ch.I.7119/06 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jak i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1447/06 oddalającym skargę kasacyjną na przedmiotowy wyrok Sądu pierwszej instancji ustano, że uchylona decyzja dotyczyła w istocie nie adaptacji lecz budowy nowego obiektu, co pozostaje w sprzeczności z ustaleniami § 2 ust. 9 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Chełma. Dlatego również ta kwestia zdaniem WSA - ze względu na zbliżony zakres inwestycji objętej decyzją Prezydenta Miasta Chełma z dnia [...] grudnia 2006 r. dotyczącej również adaptacji obiektu budowlanego - powinna zostać poddana ocenie. Nie może przy tym ujść uwadze fakt, że - jak wynika z akt postępowania administracyjnego - ww. decyzja została wprawdzie wydana na rzecz M. G., tym niemniej została następnie przeniesiona na rzecz [...] Sp. z o.o., czyli adresata wcześniejszej decyzji odmownej. W postępowaniu zakończonym wspomnianą odmowną decyzją Prezydenta Miasta Chełma z dnia 6 stycznia 2006 r. U. i S. Ś. brali udział, natomiast z postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., które obejmowało analogiczną inwestycję zostali w sposób nieuzasadniony wykluczeni, co powinno zostać zbadane w postępowaniu wznowieniowym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło [...] Polska sp. z o.o. w Krakowie, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez pominięcie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) przy ustalaniu zasadności odmowy statusu strony U. i S. Ś. w postępowaniu administracyjnym w sprawie o wznowienie postępowania o wydanie decyzji – pozwolenia na budowę, w uchylonej ww. wyrokiem decyzji GINB oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący wnoszą o uchylenie skarżonego wyroku WSA w Warszawie w całości i przekazanie sporawy Sądowi I instancji do ponownego rozparzenia (k. 4 – 8). Na rozprawie w dniu 6 listopada 2009 r. pełnomocnik wnoszącej skargę kasacyjna spółki wnosił i wywodził jak w skardze. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 ustawy. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna - w zakresie sformułowanych w niej zarzutów - nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie na wstępie zauważyć, że postępowanie o wznowienie postępowania jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, stwarzającym prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 oraz 145a § 1K.p.a. Podkreślić przy tym należy, że w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego przyjęto rozwiązanie wyczerpującego wyliczenia podstaw wznowienia postępowania, co oznacza niedopuszczalność wznowienia postępowania na innej podstawie niż enumeratywnie wyliczonej w ustawie. Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego, poprzez pominięcie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) przy ustalaniu zasadności odmowy statusu strony U. i S. Ś. w postępowaniu administracyjnym w sprawie o wznowienie postępowania o wydanie decyzji – pozwolenia na budowę, w uchylonej ww. wyrokiem decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, iż zaskarżona decyzja i orzeczenie ją poprzedzające naruszają przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. W niniejszej sprawie organ administracyjny uznał, że U. i S. Ś. nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta Chełm z dnia [...] grudnia 2006 r. i efekcie tego odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Jednakże uzasadnienie tego rozstrzygnięcia nie spełnia reguł nakreślonych w przepisach ogólnego postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcia administracji publicznej podejmowane w formie postanowienia czy decyzji administracyjnej zgodnie z przepisem art. 107 K.p.a. obwarowane są prawno – procesowym obowiązkiem uzasadnienia orzeczenia kończącego sprawę. Zgodnie z obowiązującym prawem, uzasadnienie jest koniecznym elementem decyzji, a jego prawidłowa konstrukcja warunkuje legalność podjętego rozstrzygnięcia. Strony postępowania mają bowiem prawo poznać motywy rozstrzygnięcia, które winny przekonać ją co do trafności orzeczenia. Zawiłość argumentacji bądź jej minimalna ilość (jak to ma miejsce m.in. w decyzji GINB) uniemożliwia poznanie tych motywów i przekonanie strony, a tym samym przesądza o istotnych wadach decyzji. Konstrukcja uzasadnienia i jego treść w sposób bezpośredni wpływa na ocenę prawidłowości decyzji administracyjnej w zakresie oceny realizacji przez organ obowiązków procesowych wyrażonych w zasadach ogólnych postępowania administracyjnego, przede wszystkim w art. 11 K.p.a. – obowiązku wyjaśniania przesłanek zasadności rozstrzygnięcia oraz w art. 8 K.p.a. – zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i podnoszenia ich świadomości i kultury prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, iż uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji administracyjnej, postanowienia stanowi jej element niezbędny, istotny z punktu widzenia zakresu zastosowania wielu norm prawnych, a co za tym idzie posiada ogromne znaczenie dla oceny praworządności działania administracji publicznej. Stwierdzić zatem należy, że w przedmiotowej sprawie, Sąd I instancji zasadnie uznał, że aby ustalić, iż uzasadnienie decyzji organu administracji publicznej jest skonstruowane w sposób prawidłowy nie wystarczy zacytowanie mających zastosowanie przepisów prawa, lecz konieczne jest ich odniesienie do wnikliwej analizy stanu faktycznego z przytoczeniem konkretnych okoliczności sprawy. Właściwie sporządzone uzasadnienie, zgodne z regułami procesowymi nie może sprowadzać się wyłącznie do części teoretycznej, w której organ przytacza określone definicje i poglądy doktryny bez jakiegokolwiek odniesienia do zgromadzonego materiału dowodowego konkretnej rozstrzyganej sprawy administracyjnej. W rozpatrywanym przypadku Wojewoda Lubelski przytoczył w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. przepisy, które regulują kwestię interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym ogólnym, jak i szczególnym dotyczącym procesu budowlanego, jednak nie dokonał żadnego powiązania zacytowanych norm ze stanem sprawy. Ponadto Wojewoda nie dokonał oceny i nie uzasadnił w sposób przekonywujący dlaczego U. i S. Ś. nie dysponują interesem prawnym do udziału w postępowaniu wznowieniowym na prawach strony, czym jak trafnie uznał Sąd I instancji naruszył w sposób oczywisty przepisy art. 7, 77 i 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Zasadnie również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art. 15 K.p.a. i znajdującą wyraz także w art. 138 K.p.a. W myśl tej zasady, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Tak więc pozbawione własnej refleksji powtórzenie stanowiska organu I instancji, bez własnej analizy i prezentacji własnego poglądu pozostaje w oczywistej sprzeczności ze wskazanymi powyżej przepisami. Organ odwoławczy zaś ograniczył się jedynie do "jednozdaniowego" stwierdzenia, iż "za słuszne należy uznać stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji Wojewody (...), iż podmiot nie może swojego prawa udziału w postępowaniu na prawach strony wywodzić z faktu, iż uczestniczył on w innym postępowaniu, które dotyczyło odmiennej inwestycji na tym samym terenie". To bezwątpienia zdecydowanie za mało, by uznać zaprezentowane stanowisko, za zgodne z zasadami uzasadniania orzeczeń zawartymi w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy się zgodzić z wnoszącą skargę kasacyjną spółką, iż w postępowaniu o pozwolenie na budowę krąg stron ustala się nie na podstawie art. 28 K.p.a., który posługuje się pojęciem interesu prawnego, lecz na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi: "stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Tym samym ogranicza się krąg stron postępowania wprowadzając kryterium "obszaru oddziaływania obiektu" (zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Istotne jest również, że nie każdy podmiot, który posiada jakiekolwiek uprawnienie względem nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę jest stroną postępowania, lecz tylko właściciel takiej nieruchomości, jej użytkownik wieczysty lub zarządca. We wniosku o wznowienie postępowania wnioskodawcy powołali się na przesłanki wznowienia wymienione w art. 145 § 1pkt 4 K.p.a. Obligowało to organ administracji publicznej do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Zgodnie bowiem z art. 149 § 2 K.p.a. postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Ustalenie wystąpienia podstaw wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowionego. Podkreśla to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20.06.1991 r., IV SA 487/91 (ONSA 1991, Nr 2, poz. 50): "1. Ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna. 2. Przesłanką odmowy wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.) nie może być negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia; może natomiast być żądanie wznowienia postępowania z przyczyny innej niż wymienione enumeratywnie w art. 145 § 1 K.p.a.". Przenosząc powyższe rozważania na grunty przedmiotowej sprawy, należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż efektem odmowy Wojewody Lubelskiego wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych jest nieprzeprowadzenie analizy zmierzającej do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy inwestycja realizowana w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta Chełma wpływa na nieruchomości wnioskodawców. Innymi słowy, czy nieruchomość U. i S. Ś. znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego). Organ w uzasadnieniu decyzji stwierdził jedynie, bez dostatecznego wyjaśnienia i umotywowania swojego stanowiska, że taki wpływ nie występuje. Z akt sprawy zaś wynika bezspornie, iż nieruchomości U. i S. Ś. bezpośrednio graniczy z nieruchomościami, na których realizowana jest inwestycja, a to już pozostawia wątpliwość, czy nie znajduje się ona w obszarze oddziaływania obiektu i wymaga co najmniej wnikliwego uzasadnienia ze strony organu administracji. Ponadto budowa zatwierdzona decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. stanowi inwestycję bardzo rozległą obejmującą nie tylko adaptację istniejącego obiektu na CENTRUM HANDLOWE "[...]", lecz także budowę zbiornika przeciwpożarowego, pompowni, parkingów, dróg dojazdowych wewnętrznych, chodników, oświetlenia terenu, sieci kanalizacyjnej sanitarnej, sieci kanalizacji deszczowej, sieci wodociągowej wewnętrznej terenowej oraz kanalizacji kablowej. W rezultacie nie można bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania stwierdzić, iż realizacja wszystkich obiektów objętych pozwoleniem na budowę nie będzie powodowała ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości U. i S. Ś.. To z kolei oznacza, że przyjmując definicję stron określoną w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 tej ustawy, na którą powołuje się także wnosząca skargę kasacyjną spółka - nie można bez przeprowadzenia w tym zakresie odpowiedniego postępowania przyjąć, iż wnioskodawcy nie dysponują interesem prawnym w niniejszej sprawie. Dlatego też należy uznać, że organy naruszyły przepisy art. 147 i 149 § 2 K.p.a. Dodatkowo wątpliwość Sądu I instancji, którą w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny wywołuje stanowisko Prezydenta Miasta Chełma, powtórzone w uzasadnieniu decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2007 r., który stanowczo stwierdził, że wcześniejsza odmowna decyzja dla "[...]" z dnia [...] stycznia 2006 r., na którą powołali się wnioskodawcy dotyczyła zupełnie innych projektów budowlanych, zaś decyzja z dnia [...] grudnia 2006 r. nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem ww. decyzją z dnia 6 stycznia 2006 r. Prezydent Miasta Chełma odmówił [...] Polska Spółka z o.o. z siedzibą w Krakowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w sprawie adaptacji istniejącego budynku na obiekt handlowy "[...]" z zapleczem magazynowym i technicznym, budowy budynku pompowni ppoż., budowy dwóch naziemnych zbiorników ppoż., budowy stacji redukcyjno-pomiarowej gazu, budowy dróg dojazdowych, budowy parkingów, budowy placów, budowy przyłącza energetycznego, gazowego, wodociągowego, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, budowy sieci hydrantowej i energetycznej, przebudowy istniejących sieci gazowej i telekomunikacyjne, rozbiórki istniejących sieci wodociągowej, gazowej i telekomunikacyjnej w Chełmie przy ul. [...]. W postępowaniu zakończonym wspomnianą odmowną decyzją Prezydenta Miasta Chełma z dnia [...] stycznia 2006 r. U. i S. Ś. brali udział, natomiast z postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., które obejmowało analogiczną inwestycję zostali w sposób nieuzasadniony wykluczeni, co powinno zostać zbadane w postępowaniu wznowieniowym. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.