II SA/Bd 142/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Malinowska - Wasik (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Protokolant Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zamiaru budowy przydomowej oczyszczalni ścieków 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] Starosta N., na podstawie art. 29 ust. 1, pkt 3, art. 30 ust. 1 pkt 1 i ust 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1188), wniósł sprzeciw wobec zgłoszonego zamiaru budowy przez Mieczysława W. przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności 5,0 m-/dobę, na działce nr [...] położonej w S. Jak wynika z motywów rozstrzygnięcia, według organu, proponowany sposób odprowadzania ścieków, narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rejonu ulic K., L. i P. w mieście S. i S. W., przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] października 2003 r. (DZ. U. Woj. [...] z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...], poz. [...]). Zapis § 7 pkt 5 planu przewiduje bowiem odprowadzanie ścieków do sieci kanalizacyjnej na warunkach gestora sieci, dopuszczając - do czasu wybudowania kanalizacji - odprowadzenie ścieków do szczelnych zbiorników okresowo opróżnianych, oraz wskazując, iż ścieki należy wywozić do zlewni ścieków wskazanej przez Urząd Gminy i Miasta w S. W odwołaniu od powyższej decyzji Mieczysław W. zarzucił Staroście N. błędną interpretację § 7 pkt 5 wymienionego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem odwołującego się, plan nie zakazuje budowy przydomowych oczyszczalni ścieków, lecz wskazuje jeden z zastępczych sposobów odprowadzania ścieków do momentu wybudowania na tym terenie sieci kanalizacyjnej. Odwołujący powołał się także na przepis art, 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2005 r. , Nr 236, poz. 2008), zgodnie z którym nie ma obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, o ile nieruchomość wyposażona jest w przydomową oczyszczalnię ścieków, spełniającą wymagania określone w odrębnych przepisach. Podniósł ponadto, że z pisma Burmistrza S. z dnia [...] listopada 2007 r. wynika, iż z powodu braku środków finansowych, budowa kanalizacji w najbliższym okresie nie jest planowana. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] Wojewoda [...]utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że roboty budowlane objęte zgłoszeniem naruszają obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 sprzeciw Starosty był zasadny. Rozwiązanie bowiem przewidziane przez plan dopuszcza budowę szczelnego zbiornika gromadzącego ścieki i okresowo opróżnianego i nie jest ono tożsame z budową przydomowej oczyszczalni ścieków. Na powyższą decyzję Mieczysław W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Bydgoszczy. Ponawiając argumentację zawartą w odwołaniu, skarżący wskazał ponadto na niezrozumiałe powołanie się przez organ I instancji, w piśmie przekazującym Wojewodzie jego odwołanie, na stanowisko tożsame z jego stanowiskiem, wyrażone przez organ II instancji w sprawie budowy przydomowej oczyszczalni ścieków w oddalonej około 2 km działce nr [...]. Podniósł przy tym, że na podstawie decyzji Starosty powstały już przydomowe oczyszczalnie ścieków na objętych tym samym planem zagospodarowania przestrzennego trzech innych działkach, w tym jednej użytkowanej w odległości 23 - 30 m od jego posesji, co nasuwa zastrzeżenia wobec braku obiektywizmu organu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Będący aktem prawa miejscowego, uchwalony na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.), miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, określając w sposób wiążący przeznaczenie i sposób zagospodarowania objętych nim terenów, ingeruje wraz z innymi przepisami prawa materialnego - prawa administracyjnego i prawa cywilnego w sferę wykonywania prawa własności (art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 8 i art. 15 ustawy). Tego rodzaju ingerencja, wynikająca z jednoznacznego upoważnienia ustawowego dla rady gminy, mieści się w granicach art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Do atrybutów własności - instytucji prawa cywilnego, należą uprawnienie do korzystania z rzeczy oraz uprawnienie do rozporządzania rzeczą. Ustalenie w planie zagospodarowania, stosownie do art. 15 ust 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r., zasad modernizacji, rozbudowy, czy też budowy infrastruktury technicznej, w której mieści się niewątpliwie również budowa urządzeń przeznaczonych do oczyszczania i odprowadzania ścieków, jest równoznaczna z ograniczeniem właściciela nieruchomości w cywilistycznym korzystaniu z rzeczy. Prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania z rzeczy i jego treść należałoby definiować w sposób negatywny poprzez wskazanie, że właścicielowi wolno z rzeczą (nieruchomością) czynić wszystko, z wyjątkiem tego, co jest mu konkretnie zakazane (vide J. Ignatowicz - Prawo rzeczowe - Warszawa, 1994 r., str. 76). Ograniczenia będącego przejawem prawa korzystania z rzeczy między innymi prawa zabudowy nieruchomości - wyposażenia jej w infrastrukturę, muszą więc wyraźnie wynikać z przepisów planu. Ingerencja organu administracji publicznej w uprawnienia właścicielskie w tym zakresie w oparciu o plan zagospodarowania nie może skutkować wprowadzeniem w nich ograniczeń, ponad wynikające wyraźnie, jasno z jego zapisów. Słowem - nie może być jej podstawą jakakolwiek rozszerzająca wykładnia ustaleń planu i to na niekorzyść właściciela nieruchomości. Użycie w § 7 pkt 5 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rejonu ulic K., L. i P. w mieście S. i S. W. z dnia [...]października 2003 r. (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w S.) sformułowania "dopuszcza się" odprowadzenie ścieków do szczelnych zbiorników okresowo opróżnianych (analogicznie przykładowo, jak sformułowania "zezwala się"), w ocenie Sądu, nie może być - w świetle powyższych stwierdzeń - rozumiane, jako jedynie możliwa, enumeratywnie wskazana forma odprowadzania ścieków z terenów objętych planem, w tym z należącej do skarżącego działki nr [...]. Rację ma więc skarżący, że wymienionego zapisu planu nie należy interpretować jako zakaz zastosowania innego rozwiązania dotyczącego odprowadzania ścieków z nieruchomości w postaci budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. Odmienna interpretacja przyjęta przez organy obydwu instancji, nie dość, że ma charakter rozszerzający i prowadzi do wadliwego pozytywnego definiowania treści prawa własności (wprowadzenia ściśle wyliczonych zachowań dozwolonych właścicielowi, zamiast zakazanych), to jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą proporcjonalności, spełniającą istotną funkcję w ochronie prawa własności. Zasada ta wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oznacza zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (vide orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, sygn. SK 9/98 z dnia 25 maja 1999 r. i sygn. K 13/98 z dnia 11 maja 1999 r.). Jakkolwiek we wskazanym przepisie Konstytucji dopuszcza się ingerencję w prawa obywatela, między innymi dla ochrony środowiska (kwestia regulacji odprowadzania ścieków niewątpliwie jest związana z tą ochroną), to uniemożliwienie realizacji przydomowej oczyszczalni ścieków, stanowiącej rozwiązanie lepsze w aspekcie ochrony środowiska od odprowadzania ścieków do podlegającego okresowemu opróżnianiu zbiornika, tzw. szamba, przeczyłoby wynikającym z cyt. przepisu Konstytucji wymogom rzeczywistej konieczności dokonania ingerencji w prawa jednostki (w niniejszym przypadku - na rzecz ochrony środowiska) przy wykorzystaniu środków jak najmniej dla niej uciążliwych oraz zastosowania w ramach tej ingerencji środków chroniących daną wartość (w niniejszym przypadku - środowisko) w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków. W nawiązaniu do powyższych wymogów zachowania zasady proporcjonalności należy zwrócić uwagę, że także treść powoływanego przez skarżącego art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. nr 236, poz. 2008 z późn. zm.) wskazuje, że negowana przez organy I i II instancji przy interpretacji ustaleń planu metoda odprowadzania ścieków stanowi nowocześniejsze, lepsze rozwiązanie od gromadzenia ścieków w szczelnym zbiorniku oraz ich wywożenia, równorzędne z odprowadzaniem ścieków poprzez miejscową sieć kanalizacyjną, skoro zawiera ona regulację, iż przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Niezależnie od uznania dokonanej przez załatwiające niniejszą sprawę organy interpretacji § 7 pkt 5 planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. za wadliwą, a w konsekwencji rzutującą na treść zaskarżonego i poprzedzającego je rozstrzygnięcia Starosty N., stwierdzić należy, ustosunkowując się do podniesionych w skardze argumentów, że różnicowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnych uprawnień właścicieli nieruchomości położonych na terenie objętym tym samym planem zagospodarowania poprzez dozwalanie jednym, a uniemożliwianie innym zabudowy nieruchomości, przy identycznym stanie faktycznym, w sposób zgodny z ich wolą, narusza sformułowaną w art. 8 Kpa zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, a przede wszystkim godzi w wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP zasadę równości obywateli wobec prawa oraz prawa do równego traktowania przez władze publiczne. Z przedstawionych wyżej względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzeczono, jak w sentencji wyroku.