I OSK 425/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 504/08 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego oddala skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], którą odmówił rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powstałego w związku z postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez Prezydenta Miasta Krakowa jako Starostę Grodzkiego w sprawie dotyczącej zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] o pow. [...] m2, obręb [...], jedn. ewid. [...] m. K. W uzasadnieniu organ wskazał, że w postępowaniu toczącym się przed Prezydentem Miasta Krakowa o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zagadnieniem wstępnym jest ustalenie przez sąd cywilny istnienia bądź nieistnienia stosunku prawnego – zgodności z prawem umowy z [...] września 1998 r. Rep. [...], którą Minister Skarbu Państwa przekazał w drodze darowizny i wkładu nieruchomości na rzecz Fundacji A. w K. Wobec rozstrzygnięcia przez sąd apelacyjny kwestii ważności umowy darowizny brak jest podstaw do wypowiedzenia się przez organ administracji w tej kwestii. Żądanie formułowane jako "spowodowanie przeniesienia własności nieruchomości z powrotem na rzecz Skarbu Państwa w celu ich zwrotowi" nie jest wnioskiem o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w rozumieniu przepisu art. 100 § 1 k.p.a., ale żądaniem określonego kształtującego prawo, zachowania się organu Państwa poprzez podjęcie czynności faktycznych i prawnych związanych z cofnięciem darowizny uczynionej na rzecz fundacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 504/08, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. P. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Skarbu z [...] grudnia 2007 r. nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarżąca J. P. w piśmie z 15 listopada 2007 r., nazwanym wnioskiem o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, domagała się podjęcia przez Ministra Skarbu Państwa działań polegających na spowodowaniu przeniesienia własności nieruchomości opisanych w piśmie na rzecz Skarbu Państwa celem zwrotu ich skarżącej. Tak sformułowany wniosek jest faktycznie żądaniem podjęcia przez organ czynności cywilnoprawnych, które nie mogą być rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej. Sąd podkreślił, że decyzją organ może rozstrzygać jedynie wtedy, gdy z przepisów prawa materialnego wynika umocowanie do prowadzenia postępowania administracyjnego o charakterze jurysdykcyjnym. Z konstytucyjnej zasady działania organów administracji publicznej "na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP) i z zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 k.p.a. wynika, że nie można domniemywać władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 k.p.a., lecz podstawę prawną do wydania decyzji trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. W świetle powyższych stwierdzeń nie ma znaczenia fakt, że jako podstawę żądania skarżąca powołała przepis art. 100 § 1 k.p.a. zasadniczą kwestią w sprawie jest obiektywny charakter prawny żądania, np. czy jest to sprawa indywidualna rozstrzygana w drodze decyzji lub innego aktu. Nie ma natomiast znaczenia, czy jest to zagadnienie wstępne, stanowiące przesłankę zawieszenia postępowania. Sąd podkreślił, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego nie ma samodzielnego bytu prawnego. Może dotyczyć bowiem spraw z zakresu różnych gałęzi prawa, np. cywilnego, karnego, administracyjnego, unijnego. A więc stosownie do właściwości i rodzaju sprawy rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego może należeć do sądu powszechnego, np.: stwierdzeniu praw do spadku, zasiedzenie nieruchomości, stwierdzenie fałszerstwa dokumentu albo może być rozstrzygane przez ETS na skutek pytania prejudycjalnego sądu co do wykładni przepisów unijnych. Wobec tego nie zawsze rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego organu administracji publicznej należy do właściwości organu administracji publicznej. Sąd wywodził, że jedynie wówczas organ administracji publicznej może rozstrzygać w formie decyzji zarówno zagadnienie wstępne jak i każdą inną sprawę indywidualną, gdy przepis prawa materialnego na to zezwala. W rozpoznawanej sprawie, aby organ mógł wydać decyzję odmawiającą spełnienia żądania skarżącej co do ponownego nabycia przez Skarb Państwa przekazanej umową darowizny i wkładu na rzecz fundacji nieruchomości, musiałby powołać obowiązujący w systemie prawnym przepis prawa materialnego zezwalający na rozstrzyganie tego żądania w drodze decyzji lub innego aktu rozstrzygającego co do istoty sprawy. Tymczasem taki przepis prawa nie istnieje w odniesieniu rozpatrywanej sprawy. Organ administracji błędnie uznał, że jest to indywidualna sprawa z zakresu administracji publicznej rozstrzygana w drodze decyzji, nie wziął bowiem pod uwagę treści przepisów prawa materialnego, których nawet nie wskazał w decyzji, poprzestając na powołaniu przepisów prawa procesowego. Podanie wpływające do organu administracji z żądaniem rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno w pierwszej kolejności podlegać ocenie, czy jest to sprawa indywidualna, która może być rozpoznawana i rozstrzygana w formach prawnych stosowanych przez organy administracji publicznej. Bez tego ustalenia organ administracji nie może wszcząć postępowania i rozstrzygnąć sprawy w drodze decyzji. Taka sytuacja błędnej kwalifikacji podania doprowadziła do wydania decyzji, bez zbadania przez organ, czy dopuszczalne jest jej wydanie w przedmiotowej sprawie. Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca, nie wskazują ani na właściwość rzeczową organu, ani na dopuszczalność rozstrzygania sprawy w drodze decyzji poprzestając jedynie na powołaniu przepisów art. 104 § 1 i art. 107 k.p.a. Skoro przepisy prawa materialnego nie przewidują rozstrzygnięcia w zakresie żądanym przez skarżącą w drodze decyzji, to wydanie takiej decyzji nastąpiło bez podstawy prawnej. Stanowi to podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd stwierdził nieważność decyzji zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji. Minister Skarbu Państwa wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na: 1) naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotnych wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie wyroku stwierdzającego nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, w sytuacji gdy organ nie wydał zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej, 2) naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. art. 97 § 4 k.p.a., art. 100 § 1 k.p.a. w związku z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie występowało zagadnienie wstępne wymagające rozstrzygnięcia przez inny organ administracji, 3) naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotnych wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a., art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia ze sprawą o charakterze indywidualnym, która może być rozstrzygana w formach prawnych stosowanych przez organy administracji publicznej, 4) naruszeniu przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowania, zamiast zastosowania art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Druga podstawa skargi kasacyjnej to zarzuty naruszenia prawa materialnego: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj. z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w związku z art. 97 § 4 k.p.a., art. 100 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie występowało zagadnienie wstępne wymagające rozstrzygnięcia przez inny organ administracji, 2) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 1 pkt 1 k.p.a. i art. 104 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia ze sprawą o charakterze indywidualnym, która nadawałaby się do załatwienia przez organ poprzez wydanie decyzji. Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 p.p.s.a.) ewentualnie w przypadku gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutów co do naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik postępowania o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi M. J. P. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] (art. 188 p.p.s.a.), 2) zasądzenie od skarżącej J. P. na rzecz Ministra Skarbu Państwa kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie został oparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych. Zgodnie z art. 104 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego "Decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji". Art. 104 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego reguluje sposób rozstrzygnięcia sprawy będącej przedmiotem postępowania, przyjmując dwa rodzaje rozstrzygnięcia: rozstrzygnięcie merytoryczne, tj. rozstrzygnięcie co do istoty sprawy pozytywnie lub negatywnie, rozstrzygnięcie niemerytoryczne, tj. umorzenie postępowania w sprawie (art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulując w art. 104 § 2 rodzaje decyzji kończących postępowanie, nie wprowadzają zakończenia postępowania odmową rozstrzygnięcia sprawy. Już z tego powodu podjęcie decyzji o treści odmowy rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego stanowi rażące naruszenie prawa, co wypełnia przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, wyliczoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni prawidłowo przeprowadził wykładnię przepisów, które wyznaczają załatwienie w sprawie w formie decyzji. Z wyprowadzonego w orzecznictwie i doktrynie domniemania załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej wynika, że organ obowiązany jest rozstrzygnąć sprawę w formie decyzji administracyjnej. W razie jednak gdy ustali brak właściwości lub brak podstaw do rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji, kończy postępowanie decyzją o umorzeniu postępowania. W uzasadnieniu decyzji Minister Skarbu Państwa prawidłowo ustalił, że w sprawie występuje zagadnienie wstępne, do rozpoznania którego właściwy jest sąd powszechny. W takim przypadku, zgodnie z art. 66 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, obowiązany jest w formie postanowienia do zwrotu podania. W razie gdy organ podjął postanowienie w sprawie, która przynależy do drogi przed sądem powszechnym obowiązany jest zakończyć postępowanie decyzją o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w powiązaniu z art. 97 § 1 pkt 4 , art. 100 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie są usprawiedliwione. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), z którego to przepisu nie można wyprowadzić właściwości do rozstrzygania zagadnienia wstępnego oraz innego sposobu zakończenia postępowania od uregulowanego w art. 104 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 1 pkt 1 w związku z art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego Nie jest też usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni prawidłowo zastosował art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 145 § 1pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.