VIII SA/Wa 62/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński, Asesor WSA Artur Kot, Protokolant Michał Sikorski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi S.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu żywności, leków, środków czystości, opłat bieżących za energię elektryczną i wodę, remontu mieszkania oraz inne potrzeby I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...], znak [...], II. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia lutego 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta R. przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z dnia grudnia 2007 r., znak [...], odmawiającą S.W. - zwanemu dalej skarżącym - przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego na dofinansowanie zakupu żywności, leków, środków czystości, remontu mieszkania, opłat bieżących za energie elektryczną i wodę oraz na "inne potrzeby". Uzasadniając decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne przyjęte za podstawę swego rozstrzygnięcia. S.W. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. o pomoc w formie zasiłku celowego na dofinansowanie zakupu żywności, leków, środków czystości, remontu mieszkania, opłat bieżących za energie elektryczną i wodę oraz na "inne potrzeby". Decyzją z października 2007 roku odmówiono skarżącemu wnioskowanej pomocy. Po złożonym odwołaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z listopada 2007 roku uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzja organu I instancji została uchylona z powodów proceduralnych, a mianowicie organ I instancji niedopełnił obowiązku zapoznania skarżącego z zebranym materiałem dowodowym i umożliwienia wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, odmawiając decyzją z dnia grudnia 2007 r., znak [...], przyznania zasiłku celowego na dofinansowanie zakupu żywności, leków, środków czystości, remontu mieszkania, opłat bieżących za energię elektryczną i wodę oraz na "inne potrzeby", Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. stwierdził, że S.W. mieszka wspólnie z żoną. Jak wynika z oświadczenia skarżącego prowadzi on osobne gospodarstwo domowe. Poza dotacją do czynszu i zasiłkiem z MOPS nie posiada innych dochodów. Natomiast żona utrzymuje się sama z zasiłku przedemerytalnego i reguluje rachunki mieszkaniowe. W dniu 23 października 2007 roku skarżący poinformował, że złożył pozew o separację. Powyższe oświadczenie uznał organ l instancji jako niezgodne z prawdą. W aktach sprawy znajduje się postanowienie Sądu Rejonowego w R. z dnia 9 sierpnia 2007 roku, z którego wynika, że składając oświadczenie w postępowaniu sądowym wykazał, że prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z żoną. Ponadto ustalono, że małżonkowie W. w marcu 2007 roku dokonali wspólnego rozliczenia za 2006 rok, uzyskując zwrot podatku dochodowego. Powyższe okoliczności wskazują jednoznacznie, zdaniem organu, że S.W. gospodaruje wspólnie z żoną. W myśl art. 76 k.p.a., Ośrodek nie może kwestionować dokumentów innych urzędów, sporządzonych w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania i tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Powołując się na poczynione ustalenia organ I instancji stwierdził, że na dochód rodziny skarżącego składa się świadczenie przedemerytalne żony w kwocie 730,71 zł, pobierany przez skarżącego zasiłek okresowy w kwocie 93,80 zł oraz dodatek mieszkaniowy w wysokości 141,23 zł. Łączny dochód wynosi 965,74 zł, co na osobę wynosi 482,87 zł. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 351 zł, zwanej kryterium dochodowym na osobę w rodzinie. Tym samym dochód na osobę w rodzinie skarżącego przekracza kryterium dochodowe kwalifikujące do udzielenia wsparcia z pomocy społecznej. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie twierdząc, że MOPS w R. odmówił mu pomocy społecznej, co w konsekwencji narusza art. 67 i 68 Konstytucji RP oraz nie rekompensuje wyrządzonej krzywdy powstałej w wyniku nie przyznania mu zasiłku przedemerytalnego. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia lutego 2008 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, podzielając sformułowaną przez ten organ ocenę prawną. Przytoczyło treść przepisu art. 39 ust. 1 oraz art. 8 ust. 1 pkt 2, określającego przedmiot zasiłku celowego i wskazało kryterium dochodowe kwalifikujące do udzielenia wsparcia z pomocy społecznej. Organ odwoławczy podzielił zarazem ustalenie organu l instancji i również odmówił wiary oświadczeniu skarżącego o prowadzeniu odrębnego gospodarstwa domowego. Stanowisko to, zdaniem organu jest zasadne i znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Wniosek o przyznanie pomocy został złożony w MOPS w R. w dniu 4 września 2007 roku, zatem dla ustalenia sytuacji dochodowej przyjmuje się dochód z miesiąca poprzedzającego dzień złożenia wniosku, w niniejszej sprawie jest to miesiąc sierpień 2007 roku. Dochód na rodzinę skarżącego został ustalony na kwotę 482,86 zł. Wskazując na treść przepisu art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej organ odwoławczy uznał, iż zachodziły opisane w tym przepisie podstawy do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Jednocześnie za nieuprawnione uznano stwierdzenie, iż świadczenia na rzecz skarżącego przez MOPS stanowić muszą równowartość zasiłku przedemerytalnego, którego przyznania skarżącemu odmówiono. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący, który pismem z 20 lutego 2008 roku złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję organu odwoławczego. Skarżący opisał w skardze stan faktyczny sprawy i podniósł, że MOPS w R. odmówił mu pomocy społecznej, co w konsekwencji narusza art. 67 i 68 Konstytucji RP oraz nie rekompensuje wyrządzonej krzywdy powstałej w wyniku nie przyznania mu zasiłku przedemerytalnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2008 r. skarżący podał ponadto, że nie składał w Sądzie Rejonowym oświadczeń, z których wynikałoby, że gospodaruje razem z żoną, a jeśli ktoś tak uważa, to niech to udowodni w Prokuraturze. Sprawa o separację zakończyła się 19 marca 2008 roku orzeczeniem separacji, sygnatura akt [...] Sądu Okręgowego w R. Sąd nie rozstrzygał o mieszkaniu, bo z żoną załatwili to ugodowo - z żoną od 5 lat mieszkają w innych pokojach. Podkreślił, że nie prowadził z żoną wspólnego gospodarstwa domowego w dacie składania wniosku, ani na miesiąc przed tą datą i nie składał takiego oświadczenia w sądzie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, Sąd każdorazowo obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy postępowanie administracyjne zostało prawidłowo przeprowadzone w sprawie przez właściwe organy administracji publicznej. Obowiązany jest przy tym ocenić, czy w sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, czy stronie skarżącej organy zapewniły możliwość uczestniczenia w postępowaniu, a także czy organy dokonały prawidłowej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych. Wniosek o przyznanie zasiłku celowego z pomocy społecznej podlega rozpoznaniu w trybie przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz - na podstawie stosowanych odpowiednio w oparciu art. 14 tej ustawy - przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W postępowaniu tym znajdują zatem odpowiednie zastosowanie przepisy art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Z przepisów tych wynika, iż organy administracji prowadzące postępowanie w sprawie o przyznanie zasiłku celowego obowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W rozstrzygnięciu organy powinny wyjaśnić stronie przesłanki, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy oraz wskazać fakty, które uznały za udowodnione, dowody na których się oparły oraz przyczyny, dla których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej. Dokonując kontroli Sąd uznał, że w toku postępowania doszło do naruszenia powołanych wyżej przepisów postępowania w stopniu powodującym konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Przyznanie pomocy społecznej w formie zasiłku celowego następuje w trybie i na zasadach określonych ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, póz. 593 ze zm.) - zwanej dalej ustawą, oraz przepisami wykonawczymi do tej ustawy. Przepis art. 2 ust. 1 ustawy definiuje pomoc społeczną jako instytucję polityki społecznej mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W myśl art. 3 ust. 1 celem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rozpoznając niniejszą sprawę należy stwierdzić, że akta sprawy zawierają braki uniemożliwiające pełną ocenę stanu faktycznego i stanu prawnego, co do rozstrzygnięcia w częściach dotyczących odmowy przyznania zasiłku celowego. Organy odmawiające skarżącemu przyznania zasiłku w wyżej wskazanym zakresie podniosły, że S.W. gospodaruje wspólnie z żoną E. i ich wspólny dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do przyznania wsparcia z pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, podobnie, jak organ I instancji całkowicie nie dało wiary oświadczeniu skarżącego, co do oddzielnego prowadzenia gospodarstwa domowego. Trafnie podniósł organ odwoławczy, że decyzja wydana na podstawie art. 39 ust.1 i 2 ustawy o pomocy społecznej ma charakter uznaniowy. Oznacza to jednak, że na organach administracji rozpoznających sprawę o zasiłek celowy ciąży obowiązek szczególnej dbałości o ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz dokładne wyjaśnienie stronie przyczyn, które legły u podstaw rozstrzygnięcia. Uzasadnienie powinno umożliwić kontrolę prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję w ramach tzw. uznania administracyjnego. Brak wyczerpujących ustaleń faktycznych uniemożliwia bowiem ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Zdaniem Sądu okoliczność, że skarżący pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z żoną nie wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego, ani też z ustaleń dokonanych przez organy administracyjne obu instancji. Dokonana w tym zakresie ocena stanu faktycznego jest zbyt jednostronna, wręcz dowolna, co w konsekwencji prowadzi do niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Sprawa ta ma bowiem złożony charakter, który dotychczas nie został należycie wyjaśniony i wymaga uzupełnienia materiału dowodowego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego - organ odwoławczy, w ramach swych uprawnień kontrolnych, ocenia materiał dowodowy, uwzględniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, jak i zmiany stanu faktycznego, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji organu pierwszej instancji, a wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym. Organ odwoławczy jest bowiem tym, który merytorycznie rozpatruje sprawę, co oznacza, że jest powołany do oceny poprawności decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Dlatego musi on dokonać samodzielnej oceny wiarygodności zebranych w sprawie dowodów, ewentualnie po ich uzupełnieniu, poczynić stosowne rozważania prawne w oparciu o prawidłowo dokonane ustalenia faktyczne. Tymczasem w zaskarżonej decyzji ograniczono się tylko do oceny wiarygodności dowodów zebranych przez organ pierwszej instancji i podzielono jego ocenę. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, pod względem zgodności z prawem, jako naruszające przepisy postępowania administracyjnego, należało uznać działanie organów polegające na kwestionowaniu prawdziwości i zgodności ze stanem faktycznym oświadczeń skarżącego. Jak wspomniano bowiem na wstępie, odmawiając wiary określonym dowodom organ winien najpierw dokonać wszechstronnego ich rozpatrzenia, a następnie wyjaśnić przyczyny dokonanej oceny. W niniejszej sprawie organy administracji nie wyjaśniły jednak, wskazując na konkretny materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, podstawy podważenia złożonych oświadczeń. W rozpoznawanej sprawie S.W. w dniu 2 sierpnia 2007 roku złożył w MOPS w R. wniosek o przyznanie pomocy finansowej. Podczas przeprowadzanego wywiadu środowiskowego skarżący oświadczył, że prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe, utrzymuje się z zasiłku MOPS i dotacji do czynszu. Nie dając wiary powyższemu oświadczeniu skarżącego organy powołały się na znajdujące się w aktach sprawy postanowienie Sądu Rejonowego w R. z dnia 9 sierpnia 2007 roku, z którego wynika, że S.W. składając oświadczenie w postępowaniu sądowym wskazał, że prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z żoną oraz że małżonkowie W. w marcu 2007 roku dokonali wspólnego rozliczenia podatku za 2006 rok. Dokonując oceny tego dokumentu należy mieć na uwadze fakt, iż postanowieniem Sądu Rejonowego w R. z dnia 9 sierpnia 2007 roku utrzymano w mocy postanowienie referendarza sądowego z dnia 17 maja 2007 roku, który w uzasadnieniu wskazał, iż z oświadczenia o stanie rodzinnym wynika między innymi, że powód prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną. Oświadczenie, na jakie powołują się organy administracji sporządzone zostało zatem przed dniem 17 maja 2007 roku i nie może być podstawą obliczania dochodu skarżącego w sprawie niniejszej. Skarżący złożył bowiem wniosek o przyznanie świadczenia w miesiącu sierpniu 2007 roku. Jak wynika z dyspozycji art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony. O fakcie prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego przez skarżącego i jego żonę nie przesądza też zdaniem Sądu wspólne rozliczenie przez małżonków podatku za 2006 rok. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie ani fakt wspólnego rozliczenia podatku za 2006 rok, ani oświadczenie złożone przed 9 sierpnia 2007 roku w postępowaniu przed sądem powszechnym nie są okolicznościami wskazującymi jednoznacznie na prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego przez małżonków Wydra. Tym bardziej, że skarżący poinformował organ, że w październiku 2007 roku złożył w Sądzie Okręgowym w R. pozew o separację a obecnie pozostaje w prawnie orzeczonej separacji. Tym samym odmowa przyznania zasiłku celowego na dofinansowanie zakupu żywności, leków, środków czystości, remontu mieszkania, opłat bieżących za energię elektryczną i wodę oraz na "inne potrzeby" za miesiąc październik 2007 roku z powodu prowadzenia wspólnego gospodarstwa z żoną musi korespondować ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Nie bez znaczenia jest więc dokonanie poprawnych ustaleń w tym zakresie przez organy administracyjne orzekające w sprawie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy przeprowadzić dowód z akt sprawy [...] Sądu Okręgowego w R. na okoliczność, od jakiej daty małżonkowie nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego . Organ ma obowiązek zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Obowiązek ten odnosi się zarówno do kryterium jakie, według przepisów ustawy o pomocy społecznej, powinna spełniać osoba ubiegająca się o przyznanie zasiłku, jak również okoliczności, które decydują o odmowie jego przyznania. W przedmiotowej sprawie organ tego obowiązku nie wykonał. Okoliczności niniejszej sprawy wskazują na to, iż rozstrzygnięcie nastąpiło z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 kpa. Odnosząc się zaś do zawartego w skardze zarzutu naruszenia art. 67 Konstytucji RP wskazać trzeba, że jest on bezzasadny. Powołany przepis stanowi, że obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo, oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa. Obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy administracji wskazanego przepisu art. 67 Konstytucji RP. Podkreślić należy, że podniesiony zarzut nie został przez skarżącego w żaden sposób sprecyzowany, ani poparty jakimikolwiek argumentami. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w punkcie drugim orzeczenia. ----------------------- 1