II SA/Łd 96/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowa przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz W. W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] Nr [...] (znak [...]), w przedmiocie odmowy przyznania W. W. płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2006. W uzasadnieniu powyższej decyzji Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wskazał, iż W. W. złożył w dniu [...] w Biurze Powiatowym ARiMR w K. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2006, deklarując działki rolne: o pow. 0,33 ha i uprawie żyto ozime, położoną na działce ewidencyjnej nr [...] (A), o pow. 0,38 ha i uprawie żyto ozime, położoną na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...] (B), o pow. 0,14 ha i uprawie łąka trwała, położoną na działce ewidencyjnej nr [...] (C), o pow. 2,41 ha i uprawie łąka trwała, położoną na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...] (D), o pow. 0,35 ha i uprawie gorczyca, położoną na działce ewidencyjnej nr [...] (E), o pow. 0,48 ha i uprawie żyto ozime, położoną na działce ewidencyjnej nr [...] (F). Łączna powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych do przyznania płatności ONW wynosiła 4,09 ha. Wstępna analiza wniosku W. W. wskazała na nieprawidłowości w zakresie zadeklarowanej przez producenta rolnego powierzchni działek rolnych C i D. Powierzchnia działek ewidencyjnych nr [...] i [...], na których położone były działki rolne, kwalifikująca się do przyznania płatności, wynikająca z ewidencji gruntów, była mniejsza aniżeli powierzchnia tych działek podana we wniosku. W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami, pismem z dnia 21. sierpnia 2006 r. organ pierwszej instancji wezwał wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień, w wyniku których w dniu 28. sierpnia 2006 r. wnioskodawca złożył formularz korekty wniosku, w którym zmniejszył powierzchnię nieprawidłowych działek rolnych. W dniu 30. sierpnia 2006 r. w gospodarstwie rolnym W. W. została przeprowadzona kontrola na miejscu całego gospodarstwa rolnego metodą fotograficzną (płyta CD w aktach sprawy), w wyniku której ustalono, iż w przypadku działek rolnych C i E - działki te nie były utrzymane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30. czerwca 2003 r. oraz w dniu kontroli na działkach tych nie była prowadzona działalność rolnicza, co w ocenie organów skutkuje trwałym wykluczeniem działek z przyznania płatności, natomiast w stosunku do działki D stwierdzono, iż jej powierzchnia jest mniejsza od powierzchni zadeklarowanej i wynosi 1,56 ha, a część działki równa 0,89 ha nie jest utrzymana w dobrej kulturze rolnej. W stosunku do pozostałych działek nie stwierdzono nieprawidłowości. Odnosząc się do wyników powyższej kontroli W. W. oświadczył, iż na działce rolnej E była zasiana gorczyca, lecz ze względu na susze nie wzeszła. Odnośnie nieprawidłowości na działkach rolnych C i D, producent rolny wskazał, iż w dniu 28. sierpnia 2006 r. składał wyjaśnienia w Biurze Powiatowym ARiMR w K. W oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy w dniu [...] organ pierwszej instancji wydał decyzję Nr [...] (znak: [...]), w przedmiocie odmowy przyznania W. W. płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2006. W uzasadnieniu faktycznym decyzji organ pierwszej instancji wskazał, iż odmowa przyznania płatności jest wynikiem nieprawidłowości stwierdzonych w wyniku kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym producenta. Organ ten ustalił, iż powierzchnia zadeklarowana we wniosku wynosiła 4,09 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona wyniosła 2,75 ha. Tym samym procentowa różnica w powierzchni działek zgłoszonych we wniosku i stwierdzonych w czasie kontroli wyniosła 48,73 %. Z uwagi na stwierdzone w wyniku kontroli na miejscu nieprawidłowości, na podstawie art. 51 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, płatność ONW została wnioskodawcy odmówiona. W dniu 7. maja 2007 r. W. W. wniósł odwołanie od wyżej wymienionej decyzji podnosząc błędy w ustaleniu stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że zgłoszone grunty rolne działki C i E nie były utrzymane w dobrej kulturze rolnej, a działka D została znacznie zaniżona w obmiarze. Zdaniem skarżącego ustalenie, że na gruntach tych nie była w 2006 r. prowadzona działalność rolnicza, jest błędne, gdyż działka rolna E o numerze 156/25 była obsiana gorczycą, a na pozostałych działkach znajdowała się trawa. Wobec znacznych upałów panujących przez długi okres i brak opadów gorczyca nie wzeszła, a trawa w wielu miejscach była wypalona. W ocenie W. W. przedmiotowe działki nie są nieużytkami i na nieużytki nie wyglądają. Jednocześnie fotografia działki E była faktycznie fotografią innej działki. Dodatkowo w dniu 7. listopada 2007 roku W. W. podniósł, że dokonane ustalenia są błędne i wynikają z niewłaściwie wykonanych w dniu 30. sierpnia 2006 r. zdjęć działki w celu z góry założonym, a mianowicie wykazania, że działki nie były utrzymane w dobrej kulturze rolnej. W ocenie skarżacego osoby wykonujące zdjęcia nie dokonały właściwego określenia granicy działek rolnych, czego można było uniknąć, gdyby strona została poinformowana o terminach przeprowadzenia wizji lokalnej. Dodatkowo wyjaśnił, iż zaorania działki i obsiania gorczycą dokonywał Z. S., którego organ powinien na tą okoliczność przesłuchać. W wyniku rozpoznania przedmiotowego odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wskazał, iż położenie działek rolnych zostało ustalone prawidłowo, a zdjęcia z dnia 30. sierpnia 2006 r. przedstawiają zadeklarowane przez wnioskodawcę grunty. Kontrola na działkach rolnych C i E została wykonana dwukrotnie tj. w dniu 30. sierpnia 2006 r. przez wykonawcę zewnętrznego oraz w dniu 12. października 2007 r. przez inspektorów Biura Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego ARiMR. Celem drugiej kontroli było zweryfikowanie wskazanego przez wykonawcę zewnętrznego położenia spornych działek rolnych. W ocenie organu odwoławczego porównanie zdjęć wykonanych w dniu 30. sierpnia 2006 r. oraz zdjęć z dnia 12. października 2007 r. jednoznacznie wskazuje, iż są to te same działki rolne i w związku z czym, zawarty w treści odwołania zarzut błędnego wskazania położenia działki rolnej E oraz podnoszony w treści pisma z dnia 7. listopada 2007 r. zarzut niewłaściwego określenia granic działki rolnej C, organ odwoławczy uznał za bezzasadny. Z uwagi, iż działki rolne zostały prawidłowo zlokalizowane, a działki rolne C i E nie były użytkowane rolniczo, organ odwoławczy dopuścił dowód z oględzin, których wyniki zostały utrwalone w formie protokołu z czynności kontrolnych. Załącznikiem do protokołu jest płyta CD zawierająca zdjęcia działek rolnych wykonane w dniu przeprowadzenia dowodu. W tak ustalonym stanie faktycznym organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z par. 2 ust. 1 pkt. 2 Rozporządzenia ONW płatność przyznawana jest producentowi rolnemu, jeśli łączna powierzchnia działek rolnych położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, na których jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi co najmniej hektar. W myśl par. 2 ust. 2 Rozporządzenia ONW za działalność rolniczą, o której mowa w ust. 1 pkt 2, uważa się produkcję roślinną i zwierzęcą, w tym również produkcję materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego i reprodukcyjnego, produkcję warzywniczą, roślin ozdobnych i grzybów uprawnych, sadownictwo, hodowlę i produkcję materiału zarodowego ssaków, ptaków i owadów użytkowych, produkcję zwierzęcą typu przemysłowego fermowego oraz chów i hodowlę ryb. W ocenie organu odwoławczego struktura podłoża oraz okrywa roślinna, widoczna na zdjęciach działek rolnych C i E, jednoznacznie wskazują, iż działki te nie były użytkowane rolniczo. Akacje, występujące na działce rolnej E, to kilkuletnie siewki drzew o wysokości około 2 m, wskazujące, iż ziemia na gruncie zadeklarowanym do płatności nie była wzruszana od kilku lat. Za twierdzeniem, że na działkach nie była prowadzona działalność rolnicza przemawiała również widoczna na zdjęciach roślinność: stare kwiatostany i owocostany roślin zielnych, nasiona w pełnej dojrzałości, które rozsiewając się zachwaszczają całą działkę. Brunatno-brazowa barwa roślin i zdrewniałe części nadziemne wskazują, iż nie są to rośliny jednoroczne, lecz rośliny rozsiewające się po gruncie od kilku lat. Zdaniem organu odwoławczego, z uwagi na to, że zdjęcia z dnia 30. sierpnia 2006 r. jednoznacznie wskazują, że działki nie były użytkowane rolniczo, przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka, o który wnioskuje strona, nie doprowadziłoby do odmiennego ustalenia stanu faktycznego, gdyż ze zdjęć tych w sposób nie budzący wątpliwości wynika, iż grunt ten nie był obsiany gorczycą w 2006 roku i nie był użytkowany rolniczo od kilku lat. W ocenie organu odwoławczego powierzchnia działki rolnej D została ustalona w sposób prawidłowy. W ocenie organu odwoławczego, stan faktyczny sprawy ustalony w powyższy sposób, uzasadniał odmowę przyznania płatności ONW na 2006 rok. Skarżący zadeklarował bowiem we wniosku o przyznanie płatności na rok 2006 powierzchnię równą 4,09 ha, a rzeczywista stwierdzona w toku postępowania administracyjnego powierzchnia wyniosła 2,75 ha. Tak więc różnica między powierzchnią zgłoszoną, a powierzchnią stwierdzoną wyniosła 1,34 ha, co dało procentową różnicę w powierzchni działek zgłoszonych we wniosku i stwierdzonych w czasie kontroli administracyjnej w wysokości 48,73%. Z uwagi na stwierdzoną różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną przekraczającą 20%, płatność z tytułu ONW została odmówiona. Zdaniem organu odwoławczego ciężar dowodu braku winy zgodnie z treścią przepisu art. 68 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 spoczywa na wnioskodawcy, a w toku postępowania administracyjnego wnioskodawca nie przedstawił dowodów wskazujących, że stwierdzone nieprawidłowości nie są wynikiem jego winy. W dniu 28. sierpnia 2006 r. W. W. złożył natomiast formularz korekty wniosku, którym wprowadził zmiany do pierwotnej wersji wniosku. Zgodnie z art. 68 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 obniżki i wyłączenia przewidziane w rozdziale nie miały zastosowania w odniesieniu do tych części wniosku pomocowego, co do których rolnik informował właściwy organ na piśmie, że wniosek pomocowy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia, pod warunkiem, że rolnik nie został powiadomiony o zamiarze właściwego organu co do przeprowadzenia kontroli na miejscu oraz, że ten organ nie poinformował rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku. Tym samym w ocenie organu po dniu doręczenia wezwania do złożenia wyjaśnień w sprawie stwierdzonych nieprawidłowości we wniosku, tj. po dniu 25. sierpnia 2006 r., nie było możliwości wprowadzenie zmian do wniosku bez poniesienia konsekwencji wynikających z art. 138 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004. Konkludując organ drugiej instancji stwierdził, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie zgodnie z art. 61 par. 1 k.p.a., oraz art. 7 i art. 77 par. 1 k.p.a. w zakresie wskazanym we wniosku oraz nie dopatrzył się uchybień, które miałyby wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Na powyższą decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o uchylenie decyzji organów administracji obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym decyzjom skarżący zarzucił błędne ustalenia faktyczne stanowiące podstawę odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na niekorzystnych warunkach gospodarowania poprzez niewłaściwą ocenę obszarową oraz poprzez błędne ustalenia dotyczące nie użytkowania rolniczego części zgłoszonych działek. Ponadto naruszenie przepisów prawa, a w szczególności art. 51 ust. 1 oraz art. 68 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 poprzez błędne ich zastosowanie oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11. kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" z dnia 14. kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż błędne ustalenia wynikają między innymi z niewłaściwe wykonanych zdjęć działek, gdyż zostały wykonane z pozycji drogi dojazdowej do budynków, a z tej perspektywy teren objęty dopłatami przesłonięty jest kępą drzew i krzewów (samosiejki), co mogło doprowadzić do błędnych ustaleń co do wykorzystania działek A do E na cele nierolnicze. W ocenie skarżacego ustalenie, że w 2006 r. na przedmiotowych działkach nie była prowadzona działalność rolnicza dokonane zostało w oparciu o kontrole przeprowadzone w dniach 30. września 2006 r. (okres suszy) oraz 12. października 2007 r., co w ocenie skarżacego świadczy o niskiej wartości dowodowej tak zebranego materiału, a w szczególności wobec braku zestawienia innych dowodów, o które wnioskował w toku postępowania, a pozwalających na udowodnienie, że przedmiotowe działki były obsiewane bądź wykorzystywane jako łąki. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30. sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25. lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w przepisie art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd, kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym - stosownie do treści przepisu art. 134 p.p.s.a. zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę, uznając że decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] i utrzymana nią w mocy decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] naruszają prawo. Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy skarżący ubiegał się o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na podstawie ustawy z dnia 28. listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2003 r. Nr 229, poz. 2273 ze zm.). Organy administracji - w związku z członkostwem Polski w Unii Europejskiej - stosują bezpośrednio akty normatywne wydawane przez organy Unii Europejskiej w randze rozporządzeń zgodnie z Traktatem ustanawiającym Europejską Wspólnotę Gospodarczą i postanowieniami art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii, Republiki Słowacji do Unii Europejskiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864). Do aktów tych należy też Rozporządzenie Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29. kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR), na podstawie którego zastosowano w sprawie sankcje. Podkreślenia wymaga również to, iż przepisy rozporządzeń Unii Europejskiej muszą być stosowane z poszanowaniem wewnętrznego porządku prawnego państwa członkowskiego, w tym obowiązującej procedury administracyjnej, chyba że z unormowań rozporządzeń wynika, iż ustanawiają one odrębne zasady proceduralne lub określają inne reguły tej procedury niż wynikające z regulacji krajowych. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu stosownym jest więc podkreślić, iż zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej rozpoznający sprawę, w efekcie wydający decyzję powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), wyczerpująco informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwać aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 k.p.a.), w toku postępowania stać na straży praworządności i podejmować wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), jak i dokonać wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.). Powinien też mieć na względzie, iż zasady ogólne postępowania administracyjnego są integralną częścią przepisów regulujących to postępowanie i są dla niego wiążące na równi z innymi przepisami postępowania. Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego sprawy należy stwierdzić, iż organ zarówno w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w tym postępowania kontrolnego, jak i w rozstrzygnięciu sprawy dopuścił się uchybień proceduralnych, czym naruszył wyżej powołane przepisy postępowania i naruszenia te – w ocenie Sądu – mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniosek złożony przez skarżącego dotyczył przyznania płatności obszarowych do gruntów rolnych o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Ze względu na treść wniosku podstawę prawną decyzji stanowiła ustawa z dnia 28. listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) wraz z wydanym na podstawie delegacji ustawowej art. 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14. kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.). Na podstawie czynności kontrolnych przeprowadzonych na miejscu organ administracji ustalił, iż część działek rolnych nie spełnia warunków dobrej kultury rolnej i powierzchnia zadeklarowana przez skarżącego we wniosku o płatności nie odpowiada powierzchni rzeczywistej. Stwierdzenie, że powierzchnia zadeklarowana działek rolnych we wniosku o dopłaty dla danej grupy upraw jest większa od powierzchni ustalonej przez organ i w efekcie ustalenie, że różnica między obszarem zadeklarowanym, a wyznaczonym (ustalonym) przekracza pewien procent wyznaczonego (ustalonego) obszaru, zadecydowało o odmowie przyznania płatności do gruntów rolnych za 2006 r. Z tego wynika, iż ustalenia organu w zakresie rzeczywistej powierzchni gruntów rolnych, przy jednoczesnej ocenie, czy utrzymywane są w dobrej kulturze rolnej, stanowiły istotę sprawy, albowiem miały one znaczenie przy ocenie czy zachodzą przesłanki do zastosowania sankcji (z tytułu nieprawidłowości w deklaracji działek rolnych), jak i w kwestii, czy nie zachodzą przesłanki wyłączające odpowiedzialność producenta rolnego pomimo dokonania nieprawidłowego zgłoszenia. Natomiast organy w wymienionych zakresach nie dokonały dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co uzasadnia zarzut naruszenia wyżej powołanych przepisów postępowania, mogącego mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności należy wskazać, iż organy poza podaniem w protokole kontroli na czym polegało uznanie, że dana działka nie spełnia wymogów dobrej kultury rolnej nie wyjaśniły dlaczego właśnie część działek uznały za niespełniające warunków dobrej kultury rolnej. Wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych został złożony w dniu 17. maja 2006 r., kontrolę na miejscu przeprowadzono 30. sierpnia 2006 r., a wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji miało miejsce w dniu [...]. Dlatego organ powinien jednoznacznie wskazać dlaczego dane działki, na chwilę kontroli (30. sierpnia 2006 r.), uznał za utrzymane w złej kulturze rolnej, w sytuacji gdy według twierdzeń skarżącego w tym okresie panował stan klęski żywiołowej (suszy), co spowodowało nieurodzaj posianej gorczycy oraz wypalenie roślinności łąki, a zatem nie można tym samym wykluczyć, iż gdyby kontrola miała miejsce w innych miesiącach sporne działki mogłyby wtedy spełniać warunki dobrej kultury rolnej. W szczególności prawdopodobieństwo twierdzeń skarżacego wynika z dokumentacji zdjęciowej sporządzonej podczas kolejnej przeprowadzonej w dniu 12. października 2007 r. przez pracowników Agencji, przy czym przy żadnej z tych kontroli skarżący nie był powiadamiany. Urzędnik agencji nie ma w ocenie Sądu wiedzy specjalistycznej pozwalającej na precyzyjne wskazanie od kiedy grunty nie są użytkowane rolniczo, a z żadnego innego dowodu to nie wynika. Tak więc przedstawione w tym zakresie dowody i uzasadnienie są nieprzekonywujące, a ustalenie, że na dzień 30. czerwca 2003 r. działki nie były utrzymane w dobrej kulturze rolnej należy uznać za dowolne. Dla rozpoczęcia procesu dowodowego w tym zakresie zasadnym wydaje się dopuszczenie dowodu z zeznań świadka (świadków) na okoliczność posiania gorczycy i rolniczego użytkowania gruntów przez skarżącego. Należy przy tym wskazać, iż stosownie do treści przepisu art. 75 par. 1 zd. 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W skutek powstałych wątpliwości wyjaśnienia także wymaga, czy kontrola na miejscu została przeprowadzona przez osoby do niej upoważnione. Stosownie bowiem do treści przepisu art. 7 ust. 2 ustawy o w.r.o.w. czynności kontrolne są wykonywane przez osoby posiadające imienne upoważnienie wydane przez organ Agencji, które przed rozpoczęciem kontroli na miejscu osoba upoważniona do jej wykonania jest obowiązana okazać. W sprawie wobec przeprowadzenia kontroli pod nieobecność skarżacego, jako że nie został powiadomiony o zamiarze jej przeprowadzenia, upoważnienie imienne winno znaleźć się w materiale dowodowym sprawy, celem dania stronie możliwości zapoznania się z nim. Załączenie do akt stosownych upoważnień rozwiązałoby w ocenie Sądu wątpliwości skarżącego w zakresie kompetencji osób kontrolujących. W ocenie Sądu również ustalenia faktyczne w zakresie zobrazowania analizowanego obszaru metodą "Foto" nie są jasne i budzą wątpliwości. Kontrola na miejscu winna obejmować wszystkie działki rolne w odniesieniu, do których złożone zostały wnioski o pomoc. Natomiast wykonane i utrwalone w materiale dowodowym zdjęcia nie obrazują całokształtu spornych działek, a jedynie ich fragmenty, skoro strona podnosiła, że zdjęcia wykonane zostały z niekorzystnej perspektywy (z pozycji drogi dojazdowej do budynków), obrazując na pierwszym planie tereny nieobjęte wnioskiem o dopłaty. Należy przy tym podkreślić, iż stosownie do przepisu art. 69 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29. kwietnia 2004 r. kontrole na miejscu dokonywane są zgodnie z tytułem III rozporządzenia (WE) nr 2419/2001. Wymagania szczegółowe odnośnie dokonywania pomiaru działek precyzuje art. 22 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001. W świetle tego przepisu obszar działek rolnych jest ustalany przy pomocy wszelkich odpowiednich środków określanych przez właściwe władze, które zapewniają pomiar z dokładnością co najmniej równoważną do tej wymaganej w przypadku oficjalnych pomiarów dokonywanych na podstawie przepisów krajowych. Właściwe władze ustalają margines tolerancji uwzględniając rodzaj stosowanej metody pomiarowej, rzetelność dostępnych dokumentów oficjalnych, czynników lokalnych, takich jak nachylenie i kształt danej działki. Oznacza to, iż na organie spoczywał obowiązek wnikliwej analizy wyników pomiarów. Trudno natomiast stwierdzić, w oparciu o uzasadnienia decyzji, że kwestie wymienione w cytowanym artykule były analizowane. Trzeba zgodzić się, że ustalenie obszaru działek za pomocą metody "Foto", jest jedną z dopuszczalnych metod, za pomocą której organ może dokonać pomiaru działek i taką właśnie metodą posłużono się w sprawie. Z drugiej zaś strony z powodu wielości dostępnych metod pomiarowych nie można wymagać od organu, aby dokonywał jednocześnie pomiarów różnymi metodami, które również mogłyby dać wynik niezadowalający dla strony. Niemniej jednak organ powinien w każdym przypadku rozważyć zastosowanie takiej techniki pomiarów, która zapewniałaby właściwą dokładność, biorąc pod uwagę czynniki lokalne działek rolnych, zwłaszcza w sytuacji gdy skarżący podnosił okoliczności wskazujące na niedokładności i przekłamania zastosowanej metody. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy winny uwzględnić podniesione wyżej okoliczności. Nie przesądzając wyników przeprowadzonego w tym celu postępowania dowodowego organy administracji ustalą i wyjaśnią ponad wszelką wątpliwość stan faktyczny sprawy, przy czynnym udziale strony i ze szczególnym uwzględnieniem spornego obszaru, a także ustalą jaki wpływ na tzw. niską kulturę rolną miał panujący w 2006 r. stan klęski żywiołowej (suszy) ustalając tym samym, czy kwestionowany obszar był obsiany gorczycą i czy przedmiotowa susza mogła spowodować brak jej plonów. Z ustaleń tych winien również wynikać wpływ stanu klęski żywiołowej na strukturę uprawy łąki. Tym samym powinny przy tym rozważyć także na ile w sprawie ma znaczenie kwestia utrzymywania gruntów rolnych zgodnie z wymogami dobrej kultury rolnej, biorąc pod uwagę fakt, iż płatność ONW udziela się producentowi rolnemu, który prowadzi działalność rolniczą zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 14. kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.). Wynik zaś ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego organy uzasadnią zgodnie z wymogami art. 107 par. 3 K.p.a. przedstawiając uzasadnienie faktyczne i prawne zapadłej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 litera "c" ustawy z dnia 30. sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w wyroku. Z uwagi natomiast na charakter prawny rozstrzygnięcia (nie ma przymiotu wykonalności), nie znaleziono podstaw do orzekania w przedmiocie jego wykonania, w trybie art.152 p.p.s.a. O zasądzonych na rzecz skarżącego kosztach postępowania, obejmujących uiszczony wpis od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. J.S.