II SA/Wa 178/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz, Asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Joanna Głowala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi S. Ł. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - oddala skargę - Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. z dnia [...] października 2007 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Komendanta Powiatowego Policji w U. z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] przyznającej S. Ł. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu powyższej decyzji Komendant Główny Policji podniósł, iż w dniu 28 czerwca 2007 r. [...] S. Ł. wniosła o przyznanie jej od dnia 25 listopada 2005 r. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. W oświadczeniu mieszkaniowym wnioskodawczyni wskazała, iż posiada własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego o powierzchni użytkowej 24,96 m2 i mieszkalnej o powierzchni 10,11 m2. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Komendant Powiatowy Policji w U. przyznał stronie wnioskowane świadczenie od dnia 25 listopada 2005 r. Pismem z dnia 12 września 2007 r. Komendant Wojewódzki Policji R. poinformował S. Ł. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Następnie decyzją z dnia [...] października 2007 r. organ nadzoru stwierdził, w oparciu przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nieważność decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. Komendanta Powiatowego Policji w U. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż strona posiada lokal mieszkalny, tym samym przyznanie przedmiotowego świadczenia w sposób rażący narusza przepis art. 92 ustawy o Policji. Od powyższej decyzji S. Ł. odwołała się do Komendanta Głównego Policji, wnosząc o jej uchylenie w związku z faktem, iż zajmowany przez nią lokal mieszkalny nie zapewnia należnych funkcjonariuszowi norm zaludnienia. Komendant Główny Policji po przeanalizowaniu stanu faktycznego i prawnego w sprawie stwierdził, iż odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy podniósł, iż w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przepisy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którymi organ administracji państwowej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając stan prawny, który stanowił podstawę uprawnień funkcjonariuszki do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, organ powołał treść art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego w niniejszej sprawie Komendant Główny Policji stwierdził, iż S. Ł. posiada tytuł prawny do własnościowego spółdzielczego lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w U. Tym samym organ orzekający w sprawie dopuścił się rażącego naruszenia art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, polegającego na udzieleniu zainteresowanej przedmiotowego świadczenia wbrew wyraźnej przesłance ustawowej, która dopuszcza przyznanie przedmiotowego świadczenia wyłącznie w sytuacji przewidzianej w tym przepisie. W celu wyjaśnienia istoty sprawy organ nadzoru wskazał, iż przesłanki uzyskania świadczeń związanych z prawem do lokalu mieszkalnego (mają zawsze zastosowanie tylko w przypadku, gdy osoba uprawniona nie ma zaspokojonych swoich potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby), zostały przez prawodawcę określone niejednakowo. Postanowienia art. 88 ustawy o Policji, w związku z przepisami § 2 ust. 1, 2, 3 i 4 oraz § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżnienia tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884), wprowadzają wymóg przydzielenia policjantowi lokalu mieszkalnego w rozmiarze przysługujących mu norm zaludnienia. To samo należy odnieść również do świadczeń z tytułu pomocy finansowej, której wysokość jest zdeterminowana przysługującymi funkcjonariuszowi normami zaludnienia. Takiego wymogu ustawodawca nie wprowadził w odniesieniu do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, którego wysokość, stosownie do postanowień § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w prawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918). Z tego względu przedmiotowe świadczenie należy traktować co do zasady jako zastępcze i tymczasowe zabezpieczenie najpilniejszych potrzeb mieszkaniowych, do czasu realizacji resortowego prawa do lokalu mieszkalnego w formie przydziału lub udzielenia pomocy finansowej na jego uzyskanie. W związku z powyższym przepisy art. 92 ust. 1 i 2 ustawy o Policji samodzielnie, w pewien sposób odmiennie, kształtują przesłanki przedmiotowego świadczenia, uzależniając prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wyłącznie od faktu nie posiadania przez policjanta lub członków jego rodziny lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, nie wprowadzając wymogu, aby posiadany przez policjanta lokal odpowiadał co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Zatem sama okoliczność posiadania w miejscu pełnienia służby, jakiegokolwiek mieszkania lub domu (na podstawie tytułu prawnego) przez funkcjonariusza lub członków jego rodziny, wyklucza możliwość przyznania mu przedmiotowego świadczenia przedmiotowego. Przy czym ma ono charakter ekwiwalentu za ponoszone przez funkcjonariusza koszty czasowego uzyskania (wynajmu) lokalu i nie stanowi świadczenia, którego otrzymanie skutkuje utratą prawa do realizacji prawa do lokalu w drodze przydziału lub uzyskania pomocy finansowej. Świadczenie to stanowi rekompensatę za jeszcze niezrealizowane prawo do lokalu mieszkalnego lub pomocy finansowej. Decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2007 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez S. Ł. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła jej wydanie z naruszeniem art. 88 ust. 1, art. 92 ust. 1 , art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji w zw. z § 1 ust. 1, § 2 pkt 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. poprzez błędne uznanie, że samo posiadanie lokalu mieszkalnego, wyklucza przyznanie skarżącej równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. To spowodowało błędne zastosowanie w sprawie przez organy nadzoru art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i stwierdzenie, że decyzja Komendanta Powiatowego Policji w U. z dnia [...] lipca 2007 r. rażąco narusza przepis art. 92 ustawy o Policji. Z tych powodów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że organy nadzoru nie kwestionują, iż jest ona funkcjonariuszem Policji w służbie stałej, i że posiadany przez nią lokal mieszkalny nie spełnia minimalnej normy powierzchni mieszkalnej w postaci 14 m2. Na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, jako policjantce w służbie stałej przysługuje jej prawo do lokalu mieszkalnego w U.lub w miejscowości pobliskiej. Wobec tego przysługuje jej przydział lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale albo przyznanie określonych w ustawie o Policji resortowych świadczeń pieniężnych. Wobec nieprzyznania skarżącej lokalu mieszkalnego z zasobów mieszkaniowych Policji, zainteresowana posiada prawo do ubiegania się o równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu. W stosunku do skarżącej nie zachodzą również okoliczności podane w przepisie art. 95 ust. 1 ustawy o Policji, bowiem nie posiada ona lokalu, który odpowiadałby co najmniej przysługującej jej powierzchni mieszkalnej. Skoro posiadany przez zainteresowaną lokal mieszkalny ma mniejszą powierzchnię mieszkalną, iż określona przepisami prawa, to w myśl art. 92 ust. 1 o Policji nie posiada ona lokalu mieszkalnego. W takim przypadku jest ona uprawniona do otrzymania resortowego lokalu mieszkalnego, a zatem jest i uprawnienie do otrzymania równoważnika za brak posiadania lokalu mieszkalnego, odpowiadającego resortowym normom powierzchni mieszkalnej. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Skarga nie może zostać uwzględniona, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Należy wskazać, że postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 1999 r., sygn. akt. IV SA 1030/97), organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Organ, orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, zaś nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja administracyjna poddana kontroli w trybie nadzorczym jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Podkreślenia też wymaga, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.), na którym oparto rozstrzygnięcie, zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może zostać zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Prawo policjanta do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby regulują przepisy ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U Nr 100, poz. 918). Zgodnie z art. 92 ust.1 ustawy o Policji policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Przepis § 1 ust. 1 pkt. 2 powołanego rozporządzenia stanowi, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, nie posiadają spółdzielczego lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego, oraz spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie najmu. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, iż skarżąca posiada w miejscu pełnienia służby własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego o powierzchni użytkowej 24,96 m2 i mieszkalnej o powierzchni 10,11 m2.. Lokal ten nie spełnia przysługującej policjantce, na podstawie § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884) dwóch norm zaludnienia – od 14 do 20 m2 powierzchni mieszkalnej. We wskazanym stanie faktycznym i prawnym organy nadzoru zasadnie stwierdziły, iż przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji został w kontrolowanej decyzji Komendanta Powiatowego Policji w U. naruszony w sposób rażący. W sprawie przyznawania przedmiotowego świadczenia powołany przepis ustawowy należy stosować wprost (przepis jest przejrzysty i czytelny przy zastosowaniu wykładni gramatycznej), bez potrzeby stosowania wykładni funkcjonalnej czy systemowej. Norma prawna określona przepisem art. 92 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia, bezsprzecznie pozbawia możliwości przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu funkcjonariusza, który posiada własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego. Świadczenie to przysługuje tylko w sytuacji, kiedy policjant lub członek jego rodziny nie posiada w ogóle lokalu mieszkalnego, a nie odpowiedniego lokalu mieszkalnego, jak wskazuje skarżąca. Sformułowanie "odpowiedni" dotyczy bowiem jedynie przydzielenia, bądź odmowy przydziału policjantowi lokalu mieszkalnego na podstawie art. 95 ustawy, a nie przyznania pomocy finansowej, o której mowa w art. 92 ust. 1 ustawy. Odnosząc się do argumentacji skargi odwołującej się do podanych w niej wyroków sądów administracyjnych stwierdzić należy, iż w orzecznictwie, zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych utrzymuje się rozbieżność poglądów, dotycząca kwestii przydziału równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Świadczy o tym fakt, iż postanowieniem z dnia 9 stycznia 2008 r. w sprawie o sygn. akt OSK 1709/06 Naczelny Sąd Administracyjny skierował pytanie prawne do składu 7 sędziów NSA. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2007 r. sygn. akt OSK 1233/06, zgodnie z którym, posiadanie przez policjanta lokalu mieszkalnego o powierzchni mniejszej niż przysługują mu normy zaludnienia wyklucza przyznanie równoważnika pieniężnego za brak takiego lokalu. Prawidłowo zatem organy nadzoru stwierdziły, że skarżącej nie przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, wobec tego przyznanie jej przedmiotowego świadczenia zostało dokonane z rażącym naruszeniem art. 92 ustawy o Policji. Reasumują stwierdzić należy, że postępowanie nadzorcze przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami k.p.a., zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Z tego względu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w wyroku.