VII SA/Wa 207/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi J. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Postanowieniem z dnia [...] września 2007r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu W. zgodnie z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz.1071 ze zm.) na podstawie art. 50 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz.1118 ze zm.) wstrzymał inwestorowi M. K. prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia, polegających na przebudowie budynku socjalnego na działce nr ew. [...] obr. 04 przy ul. [...] w Ł.. W uzasadnieniu organ podniósł, że podczas czynności kontrolnych dokonanych w dniu 18.09.2007r. na terenie w/w nieruchomości ustalono, że inwestor wykonuje roboty budowlane polegające na przebudowie budynku socjalnego. Organ wskazał, iż w dniu 4.05.2007r. inwestor uzyskał od Starosty W. potwierdzenie Nr [...] przyjęcia zgłoszenia o planowanym przystąpieniu do wykonywania robót niewymagających pozwolenia na budowę, polegających na wykonaniu robót remontowych związanych z wymianą pokrycia dachowego w budynku gospodarczym. Jednakże ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz zdjęć fotograficznych dostarczonych przez sąsiada jednoznacznie wynika, iż inwestor przebudował budynek socjalny wraz z wymianą pokrycia dachowego, jednakże nie nastąpiła w wyniku przebudowy zmiana charakterystycznych parametrów technicznych budynku. Organ wskazał, iż roboty te wykonano w warunkach samowoli budowlanej - na ich wykonanie wymagane jest pozwolenie na przebudowę, którego inwestor nie uzyskał, zgodnie zaś z art. 50 ust.1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane właściwy organ wstrzymuje roboty budowlane prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Zażalenie na to postanowienie złożył J. D.. Odnosząc się do treści postanowienia podniósł, że charakterystyczne parametry budynku zostały zmienione i to w sposób znaczny. Budynek został rozebrany i zaczęto stawiać go na nowo wraz z fundamentami i stropem już z końcem marca 2007r. Ściany nośne są wyższe o ok. 50cm, budynek został też poszerzony. Zmieniła się także znacznie wysokość dachu, co powoduje ograniczenie dopływu światła słonecznego. Zmieniło się także usytuowanie komina. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2007r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) po rozpatrzeniu zażalenia J. D. na postanowienie Nr [...] z dnia [...].09.2007r. umorzył postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu organ wskazał, że po ustaleniu, że M. K. nie posiada pozwolenia na przebudowę budynku socjalnego usytuowanego na jej działce, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu W. w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wstrzymał roboty budowlane prowadzone na w/w nieruchomości. W świetle art. 50 w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, w myśl ust. 4 w/w przepisu traci ważność po upływie dwóch miesięcy od dnia doręczenia, chyba, że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 tj. decyzja nakazująca rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo nakazująca doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego lub decyzja nakładająca m.in. obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Organ podniósł, że zaskarżone postanowienie zostało doręczone w dniu [...].09.2007r. W ciągu 2 miesięcy nie została wydana żadna decyzja w sprawie przebudowy budynku socjalnego określona w art. 50 ust. 4, zatem postanowienie z dniem 26.11.2007r. straciło ważność z mocy prawa. W związku z powyższym zdaniem organu należy w oparciu o art. 105 § 1 Kpa umorzyć postępowanie zażaleniowe jako bezprzedmiotowe. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. D.. J. D. podniósł, że żaden z organów nie wspomniał, iż część spornego budynku znajduje się na jego działce. Skarżący wskazał, iż pomiędzy stronami obowiązywała ustna umowa, zgodnie z którą stary budynek może stać na części działki skarżącego, dopóki się nie rozpadnie. Obecnie budynek ten został zburzony, a w jego miejsce postawiono nowy o zmienionych parametrach. W konkluzji skargi J. D. wniósł o rozpatrzenie sprawy dotyczącej bezprawnej budowy na jego działce, na którą nie wyraził zgody. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga jest zasadna, aczkolwiek zupełnie z innych względów niż w niej wskazane. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja narusza art. 138§1 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 50 ust 5 prawa budowlanego. Przepis art. 138§1 pkt 3 kpa nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, mając na uwadze treść art. 105 kpa (teza wyroku NSA z 21.02.2002 r. SA/Sz 1701/00 niepubl.). Jest oczywiste zatem, że umorzenie postępowania przed organem II instancji musi być uzależnione od wykazania bezprzedmiotowości tego postępowania w rozumieniu art. 105§1 kpa. Z całą pewnością bezprzedmiotowość postępowania drugiej instancji będzie miała miejsce wtedy, gdy strona cofnie odwołanie, jeżeli organ odwoławczy w toku postępowania ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania. Art. 50 ust 4 stanowi, iż postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust 1, nie oznacza to jednak, że organ II instancji nie może rozpoznać odwołania na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Zarówno wydanie decyzji określonej w art. 51 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku prawo budowlane w terminie wskazanym w art. 50 ust 4 tej ustawy jak i jej nie wydanie w tym terminie nie powoduje bezprzedmiotowości rozpoznania zażalenia na postanowienie, o jakim mowa w art. 50 ust 1. Art. 50 ust 5 stanowi wprost, że na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych służy zażalenie a zatem rzeczą organu odwoławczego było w niniejszej sprawie rozpoznanie zażalenia J. D.. Analiza przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego nie wykazuje, aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiły przesłanki bezprzedmiotowości postępowania zażaleniowego z przyczyn przedstawionych przez organ II instancji. Zauważyć należy, iż nawet wykazany przez organ II instancji brak ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych nie eliminuje potrzeby zbadania przez organ II instancji zastosowania w tej sprawie wymienionego wyżej postanowienia, gdy niezadowolona strona, zgodnie z upoważnieniem ustawodawcy, wykorzystała przewidziany w prawie środek zaskarżenia tego rozstrzygnięcia. Już tylko na marginesie należy dodać, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ma racji, że nie została wydana żadna decyzja określona w art. 50 ust 4 gdyż z akt sprawy wynika, że w dniu [...] października 2007 roku decyzją nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powiatu W. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego nakazał M. K. zaniechanie dalszych robót budowlanych przy dociepleniu styropianem budynku mieszkalnego oraz budynku warsztatowego na działce nr ewid. [...] ob. 4 przy ul. [...] w Ł.. Mimo powyższego jednak, nawet wydanie decyzji określonej w art. 51 ust. 1 prawa budowlanego w terminie wskazanym w art. 50 ust. 4 tej ustawy nie może być traktowane jako substytut kontroli instancyjnej w odniesieniu do rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 omawianej ustawy. Przyjęcie odmiennego poglądu w zakresie powinności organu II instancji oznaczałoby zaakceptowanie możliwości bezpodstawnego uchylenia się tego organu od obowiązku dokonania kontroli instancyjnej, gdy przepis prawa ją zagwarantował, a tym samym niedopuszczalną korektę woli ustawodawcy. Nie może budzić wątpliwości, że prawo strony do wykorzystania przewidzianego przez ustawodawcę ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w II instancji najpełniej jest realizowane, gdy organ II instancji orzeka merytorycznie (art. 138§1 pkt 1 i 2 kpa) a nie ogranicza swoją wypowiedź do formalnego zakończenia postępowania przez jego umorzenie, niezawierające oceny konkretyzacji praw i obowiązków strony, dokonanej przez organ I instancji (uzasadnienie wyroku NSA z dnia 27 września 2002 r. sygn. akt IV SA 2174/00). W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.