I SA/Gd 1104/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Kwarcińska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Irena Wesołowska, Asesor WSA Bogusław Woźniak, Protokolant Referent Izabela Adamowicz, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 15 października 2007 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. I SA/Gd 1104/07 UZASADNIENIE Organ egzekucyjny - Naczelnik Urzędu Skarbowego postanowieniem [...], kierując się dyspozycją art. 59 § 3 w związku z art. 59 § 1 pkt 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( t.j. Dz. U. Nr 229 z 2005r., poz. 1954 ze zm.; w skrócie u.p.e.a. ), umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone do majątku zobowiązanego, na podstawie wskazanych tytułów wykonawczych. W wyniku rozpoznania zażalenia wierzyciela, Dyrektor Izby Skarbowej, postanowieniem z [...], na postawie m.in. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071, ze zm.; dalej jako K.p.a. ) oraz art. 59 § 5 u.p.e.a. w związku z art. 17 § 1 i art. 18 u.p.e.a., utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan sprawy: Organ egzekucyjny prowadził na wniosek wierzyciela Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział Wojewódzki postępowanie egzekucyjne do majątku zobowiązanego na podstawie kilku tytułów wykonawczych obejmujących składki na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Narodowy Fundusz Zdrowia, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W celu wyegzekwowania ww. należności pieniężnych, organ egzekucyjny dokonał, zawiadomieniem z 14 sierpnia 2007r., zajęcia prawa majątkowego, stanowiącego wierzytelność pieniężną u dłużnika zajętej wierzytelności, z mocy art. 89 § 1 u.p.e.a. Zawiadomienie to zostało doręczone dłużnikowi zajętej wierzytelności 17 sierpnia 2007r., co zgodnie z dyspozycją art. 26 § 5 pkt. 2 u.p.e.a. spowodowało wszczęcie egzekucji administracyjnej w tej sprawie. Odpis zawiadomienia wraz z odpisami przedmiotowych tytułów wykonawczych doręczono zobowiązanemu w trybie art. 44 K.p.a. Wierzyciel, pismem z 21 sierpnia 2007r. (tym samym dniu doręczonym organowi egzekucyjnemu) poinformował, że należności pieniężne objęte tytułami egzekucyjnymi zostały przez zobowiązanego zapłacone na konto wierzyciela w dniu 14 sierpnia 2007r. Organ egzekucyjny w dniu 22 sierpnia 2007r.,na podstawie art. 59 § 3 w związku z art. 59 § 1 pkt. 1 u.p.e.a., umorzył postępowanie egzekucyjne do majątku zobowiązanego. Organ odwoławczy wskazał, iż skoro obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania, o czym organ egzekucyjny został powiadomiony przez wierzyciela, zasadnie uchylono zajęcie a następnie umorzono postępowanie egzekucyjne. Strona skarżąca - Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział Wojewódzki, zarówno w zażaleniu na postanowienie organu egzekucyjnego jak i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzuciła naruszenie art. 59 § 1 i § 2 u.p.e.a. Uzasadniając swe stanowisko strona podkreśliła, że umorzenie postępowania w ustalonym stanie faktycznym i prawnym było orzeczeniem przedwczesnym, skoro nie zostały przez zobowiązanego uregulowane koszty postepowania egzekucyjnego, zgodnie a rt. 64c § 1 u.p.e.a. Koszty przedmiotowego postępowania egzekucyjnego nie powinny bowiem obciążać wierzyciela ( por. wyrok WSA w Gdańsku w sprawie I SA/Gd 1103/07 z 22 kwietnia 2008r. ). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycjami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku, nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.) wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Jego wykładnia wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony granicą praw i obowiązków Sądu wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami mianowicie: legalnością działań organu podatkowego oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Powyższe oznacza, że Sąd naruszyłby ten przepis jedynie wówczas, gdyby przekroczył określone wyżej granice danej sprawy albo gdyby ograniczył się w ocenie legalności do tylko zarzutów i wniosków skargi. A zatem, w niniejszej sprawie Sąd dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia pod względem jego zgodności z prawem stwierdził, że narusza ono przepisy prawa materialnego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. I. W rozpoznawanej sprawie organ egzekucyjny prowadził na wniosek wierzyciela postępowanie egzekucyjne do majątku zobowiązanego, na podstawie kilku tytułów wykonawczych. Zawiadomieniem z 14 sierpnia 2007r., organ egzekucyjny dokonał zajęcia prawa majątkowego, stanowiącego wierzytelność pieniężną u dłużnika zajętej wierzytelności, z mocy art. 89 § 1 u.p.e.a.; zawiadomienie to zostało doręczone dłużnikowi zajętej wierzytelności 17 sierpnia 2007r., co spowodowało wszczęcie egzekucji administracyjnej (art. 26 § 5 pkt. 2 u.p.e.a.). Jak wynika z akt przedstawionych Sądowi, organ egzekucyjny spełnił również obowiązek wynikający z art. 44 K.p.a., doręczając zobowiązanemu odpis zawiadomienia wraz z odpisami przedmiotowych tytułów wykonawczych. Wierzyciel, pismem z 21 sierpnia 2007r. ( w tym samym dniu doręczonym organowi egzekucyjnemu) poinformował, że należności pieniężne objęte tytułami egzekucyjnymi zostały przez zobowiązanego zapłacone na konto wierzyciela w dniu 14 sierpnia 2007r.; organ egzekucyjny 22 sierpnia 2007r. uchylił zajęcie z 14 sierpnia 2007r. W dniu 22 sierpnia 2007r., na podstawie art. 59 § 3 w związku z art. 59 § 1 pkt. 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny umorzył postępowanie egzekucyjne do majątku zobowiązanego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 22 kwietnia 2007r8 w sprawie I SA/Gd 1104/07). Organ egzekucyjny, postanowieniem z 22 sierpnia 2007r., kierując się dyspozycją art. 64c § 1, § 3 i § 7 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, obciążył wierzyciela, Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział Wojewódzki, kosztami postępowania egzekucyjnego w kwocie 721,90 zł ( por. I SA/Gd 1103/07). II. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest zaliczana do procesowych aktów normatywnych, niemniej jednak zawiera ona zarówno przepisy postępowania (regulujące tryb postępowania egzekucyjnego), jak i przepisy prawa materialnego (stanowiące podstawę prawną rozstrzygnięć zapadających w tym postępowaniu). W polskim systemie prawa nie ma odrębnej materialnoprawnej ustawy egzekucyjnej. Jeśli chodzi o instytucję umorzenia postępowania egzekucyjnego, to przepisami prawa materialnego są zarówno art. 59 § 1 i 2 (regulujący przesłanki umorzenia postępowania), jak i art. 61, w którym określono przesłanki wszczęcia ponownej egzekucji należności pieniężnych. Z mocy art.59 § 1 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne umarza się z przyczyn wymienionych w pkt 1-10, do których należą: 1) wykonanie obowiązku przed wszczęciem postępowania; 2) niewymagalność obowiązku, jego umorzenie lub z innego powodu albo nieistnienie obowiązku; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego, orzeczenia sądowego albo bezpośrednio z przepisu prawa; 4) błąd co do osoby zobowiązanego lub niemożność prowadzenia egzekucji ze względu na osobę zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) śmierć zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z osobą zmarłego; 7) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego albo brak doręczenia zobowiązanemu upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu; 8) niepodjęcie postępowania egzekucyjnego zawieszonego na żądanie wierzyciela przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania; 9) żądanie wierzyciela; 10) inne przypadki przewidziane w ustawach. Wystąpienie omówionych wyżej okoliczności powoduje, że prowadzenie postępowania egzekucyjnego w danej sprawie jest niedopuszczalne. Skoro organy obu instancji wskazały, jako podstawę prawną wydanego orzeczenia dyspozycję art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a., należy odnieść się do kwestii następującej – czy ustalony bezspornie stan faktyczny sprawy pozwala na stwierdzenie, że zobowiązany wykonał ciążący na nim obowiązek przed dniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć przecząco. III. W administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym, co do zasady, można wyróżnić trzy stadia: 1/ stadium poprzedzające wszczęcie egzekucji administracyjnej, 2/ stadium stosowania egzekucji oraz 3/ stadium następujące po przeprowadzeniu egzekucji. Nie zawsze postępowanie egzekucyjne przebiega przez wszystkie trzy stadia; może ono zakończyć się na etapie poprzedzającym wszczęcie egzekucji, albo też może przebiegać tylko przez dwa pierwsze stadia i zakończyć się wraz z zakończeniem egzekucji administracyjnej. Należy bowiem podkreślić, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji rozróżnia postępowanie egzekucyjne oraz egzekucję administracyjną. Administracyjne postępowanie egzekucyjne obejmuje, oprócz stosowania środków egzekucyjnych, także inne czynności procesowe podejmowane przez podmioty inne niż organ egzekucyjny, np. przez wierzyciela. Egzekucja administracyjna oznacza z kolei stosowanie przez powołane do tego organy egzekucyjne konkretnych środków przymusu służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych obowiązków o charakterze pieniężnym bądź niepieniężnym. Związek pomiędzy egzekucją i postępowaniem egzekucyjnym wyraża się w tym, że egzekucja odbywa się w ramach tego postępowania; nie może się odbyć inaczej niż w tym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie należy podkreślić, że różne są momenty wszczęcia postępowania egzekucyjnego i egzekucji: 1/ datą wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest dzień doręczenia organowi egzekucyjnemu przez wierzyciela wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego wraz z tytułem wykonawczym (art. 61 § 3 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a.); zgodnie z art. 26 § 1 u.p.e.a. podstawą wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest wystawiony przez wierzyciela dokument urzędowy, stwierdzający istnienie i wymagalność obowiązku, który ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji określa mianem tytułu wykonawczego (por. uchwała SN z 28 maja 1992r,, w sprawie III AZP 5/92, opubl. OSNC 1992, nr 10, poz. 175); 2/ stosownie natomiast do treści art. 26 § 5 u.p.e.a. wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Mając na uwadze wywody organów obu instancji podkreślić należy, że postępowanie egzekucyjne wszczynane jest więc wcześniej niż sama egzekucja. Dodatkowo wskazać należy, że badanie dopuszczalności egzekucji oraz ocena, czy tytuł wykonawczy spełnia wymogi określone w art. 27 § 1 i § 2 u.p.e.a., przez organ egzekucyjny następuje w pierwszym stadium postępowania egzekucyjnego tj. stadium poprzedzającym wszczęcie egzekucji administracyjnej; w przypadku stwierdzenia przez organ egzekucyjny, że obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i § 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi. W sytuacji, gdy organ egzekucyjny stwierdzi, że egzekucja jest dopuszczalna i tytuł wykonawczy spełnia wszystkie wymogi, nadaje mu klauzulę wykonalności i doręcza jego odpis zobowiązanemu. Instytucja umorzenia postępowania egzekucyjnego ma na celu jego zakończenie z przyczyn natury formalnej, gdy w danej, konkretnej sytuacji zaistniałej w jego toku wykonanie obowiązku przez zobowiązanego jest niemożliwe lub niedopuszczalne. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje również fakultatywny tryb umorzenia postępowania egzekucyjnego. Z art. 59 § 2 u.p.e.a. wynika bowiem, że postępowanie egzekucyjne może być umorzone w przypadku stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. W wyroku z dnia 8 listopada 2006 r., Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie I OSK 931/06, stwierdził, że przyczyny uzasadniające umorzenie zostały enumeratywnie wymienione w art. 59 u.p.e.a., a wśród nich można wyróżnić przeszkody trwałe i przemijające. Przy przeszkodzie trwałej nie będzie już można wszcząć postępowania egzekucyjnego. Jeżeli występuje przeszkoda przemijająca będzie można ponownie wszcząć postępowanie, o ile obowiązek w dalszym ciągu nie będzie wykonany. Skoro zobowiązany wykonał obowiązek pieniężny na nim ciążący, co prawda przed wszczęciem egzekucji, ale po wszczęciu postępowania egzekucyjnego, wskazana podstawa prawna zaskarżonego orzeczenia nie może się ostać – z woli ustawodawcy wyrażonej w art. 59 § 1 pkt. 1 u.p.e.a. umorzenie postępowania egzekucyjnego następuje tylko wówczas gdy obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego ( a nie przed wszczęciem egzekucji ). W sprawie I SA/Gd 1103/07 WSA w Gdańsku. wyrokiem z 22 kwietnia 2008r., uchylił orzeczenie Dyrektora Izby Skarbowej obciążające wierzyciela kosztami egzekucyjnymi wobec nie wykazania przesłanek pozwalających na stosowanie wyjątków od zasady określonej w art. 64c § 1 u.p.e.a. ponoszenia tych kosztów przez zobowiązanego. W tym stanie rzeczy Sąd, kierując się przedstawionymi wyżej względami, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę, jako uzasadnioną uwzględnił. Orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia niemożności wykonania zaskarżonej decyzji wydano na podstawie art. 152 p.p.s.a.