II SA/Rz 23/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Zarębska-Kobak Sędziowie NSA Ryszard Bryk /spr./ WSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi R. i M. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących R. i M. B. solidarnie kwotę 20 zł /słownie: dwadzieścia złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 23/08 U Z A S A D N I E N I E Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpoznaniu odwołania R. i M.B. od pisma Starosty z dnia [...]r. nr [...] w sprawie uchylenia opłaty za pobyt córki w Domu Dziecka w W. za okres od [...] do [...]r. - postanowiło stwierdzić niedopuszczalność odwołania. W podstawie prawnej postanowienia powołano art. 17 pkt 1, art. 127 § 1 i § 2 oraz art. 134 kpa. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że R. i M.B. pismem z dnia [...]r. zwrócili się do Starosty Powiatu z prośbą o uchylenie opłaty za pobyt córki w Domu Dziecka w W. za okres od 12 lipca do 2 września [..]r. Podali, że decyzją Sądu córka została urlopowana i przebywała w tym czasie w domu rodzinnym. Starosta pismem z dnia [...]r. poinformował R. i M.B., że przepisy Uchwały nr [...] Rady Powiatu w J.z dnia [...]r. zmienionej uchwałą nr [...] z dnia [...]r. regulują sprawy zwolnienia z opłat za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Przepisy te nie przewidują zmniejszenia lub całkowitego zwolnienia z ponoszenia opłat za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej w sytuacji jego nieobecności w placówce. R. i M.B. wnieśli odwołanie od pisma Starosty z dnia [...]r., w którym wskazali, że decyzją Sądu z dnia 6.07.2007r. sygn. akt Nw 14/03 córka została zwolniona na okres wakacyjny (od 12 lipca do 2 września [...]r) z Domu Dziecka i w tym czasie przebywała w domu rodzinnym. Ponoszą całkowitą opłatę za pobyt córki w Domu Dziecka w kwocie 2152,16 zł miesięcznie są koszty wyżywienia, opieki, ubrania oraz koszty utrzymania budynku. Nie zgadzają się z tym, aby za ten sam okres czasu mieli ponosić koszty utrzymania dziecka raz na poczet Domu Dziecka, a drugi raz w domu rodzinnym, pomimo tego, że Dom Dziecka nie poniósł w tym czasie żadnych kosztów pozostających w związku z utrzymaniem ich córki. Wnieśli o zmianę decyzji i o zwolnienie ich z opłaty za okres wakacyjny. Kolegium postanowieniem z dnia [...]r. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Wyjaśniło, że w drodze decyzji administracyjnej załatwiane są sprawy indywidualne należące do właściwości organów administracji publicznej. Z przepisów prawa materialnego wynika czy dana sprawa podlega załatwieniu w drodze decyzji. W sytuacji gdy sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wnosi odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ to zgodnie z art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania. Ustawa z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) i wydane na podstawie tej ustawy uchwały Rady Powiatu regulują kwestie związane ze zwolnieniem z opłaty za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w placówce opiekuńczo-wychowawczej wyłącznie ze względu na trudną sytuację materialną rodziny lub osoby. W regulacjach tych nie ma zmniejszenia lub całkowitego zwolnienia z ponoszenia opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej w sytuacji jego nieobecności w placówce, a także nie przewidują wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Pismo Starosty z dnia [...]r. od którego wniesiono odwołanie nie jest decyzją administracyjną lecz informacją o braku podstaw prawnych do uwzględnienia prośby zawartej we wniosku R. i M.B. z dnia [...]r. Skargę na to postanowienie wnieśli R. i M.B. i na wstępie wyjaśnili, że ich adoptowana córka N.B. /ur. 1.12.1990 r./ wyrokiem Sądu Rejonowego III Wydziału Rodzinnego i Nieletnich z dnia 12.04.2007 r. została wbrew woli skarżących umieszczona w Domu Dziecka w W. Za pobyt córki w Domu Dziecka ponoszą opłaty kwocie 2152,16 zł miesięcznie. Orzeczeniem w/w Sądu została urlopowana na okres wakacyjny i w okresie 12.07.-2.09.[...] r. przebywała w domu rodzinnym i w tym czasie nie korzystała z żadnych świadczeń Domu Dziecka, a mimo tego otrzymali wezwanie do zapłaty za ten okres. Zwrócili się do Starosty o zwolnienie ich od ponoszenia opłaty za okres urlopowania córki, ale otrzymali odpowiedź negatywną z wyjaśnieniem, że uchwała Rady Powiatu nie przewiduje zwolnienia w sytuacji nieobecności podopiecznej w Domu Dziecka. Pisemną odpowiedź Starosty zaskarżyli odwołaniem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które zaskarżonym postanowieniem stwierdziło niedopuszczalność odwołania, ponieważ pismo Starosty nie jest decyzją administracyjną, lecz informacją. Nie rozumieją tego rozstrzygnięcia, które pozbawia możliwości dochodzenia ich racji. Uważają, że pismo informujące też jest swego rodzaju decyzją. Po drugie, to skoro uchwała Rady Powiatu dotycząca ustalania kosztów pobytu dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, nie przewiduje zwolnienia z opłat za okres urlopowania dziecka, bo nie ma w tej uchwale takiego zapisu, to w takiej sytuacji Starosta powinien uwzględnić ich wniosek, a nie bezdusznie odmawiać prośbie zainteresowanego. Skoro są luki w zapisach, niedoprecyzowanie szczególnych przypadków, to obywatel nie powinien ponosić kosztów wynikających z niekompetencji radnych. Dodali, że po uiszczeniu miesięcznej opłaty za pobyt córki w Domu Dziecka pozostaje im na własne utrzymanie około 600 zł miesięcznie. Zasygnalizowali też, że naliczony średni koszt utrzymania dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej /2152,16 zł miesięcznie/ jest zbyt wysoki i nie jest do zaakceptowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło oddalenie skargi z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 133 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm./, zwanej dalej skrótem p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy administracyjnej i sądowej. Z akt administracyjnych wynika, że Sąd Rejonowy – Wydział III Rodzinny i Nieletnich, postanowieniem z dnia [...]r., sygn. akt III Now zastosował wobec N.B., ur. 1.12.1990 r., córki M. i R.B. środek wychowawczy w postaci umieszczenia w placówce opiekuńczo-wychowawczej – Państwowym Domu Dziecka w W. Starosta decyzją z dnia [...]r., Nr [...]odmówił zwolnienia M. i R.B. z ponoszenia opłaty za pobyt córki N.B. w Domu Dziecka w W. i ustalił dla M. i R.B. opłatę w kwocie 2152,16 zł miesięcznie za pobyt córki w Domu Dziecka w W., począwszy od dnia 30.05.2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło odwołania M. i R.B. i decyzją z dnia [...]r. Nr [...] – utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia [...]r. Sąd Rejonowy – III Wydział Rodzinny i Nieletnich, pismem z dnia 6.07.2007 r., sygn. akt III Nw 14/03 poinformował R.B., iż wyraża zgodę na urlopowanie nieletniej N.B. w okresie wakacji [...] r. – pod warunkami uzgodnionymi z Dyrekcją Domu Dziecka. N.B. przebywała u rodziców w okresie 12.07.-2.09.[...] r. W podaniu z dnia 30.08.2007 r. podpisanym przez M.B., skierowanym do Starosty, wymieniony wniósł o "uchylenie opłaty za pobyt córki w Domu Dziecka w W. za okres od 12 lipca do 2 września [....] r.", bo w tym okresie przebywała w domu rodzinnym. Starosta pismem z dnia [...]r., Nr [....] poinformował R. i M.B., że nie może zwolnić ich z opłaty za pobyt córki w placówce opiekuńczo-wychowawczej za okres jej nieobecności w placówce, bo takiej możliwości nie przewidują przepisy uchwały nr [...] Rady Powiatu z dnia [...]r. w sprawie określenia warunków częściowego lub całkowitego zwalniania z opłaty za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w placówce opiekuńczo-wychowawczej, zmienionej uchwałą nr [...] Rady Powiatu z dnia [...]r. Pismo to doręczono adresatom w dniu [...]r. R. i M.B. potraktowali to pismo jako decyzję administracyjną i wnieśli w ustawowym terminie odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]r., Nr [....] stwierdziło niedopuszczalność odwołania /art. 134 k.p.a./ z motywacją, że przepisy ustawy z dnia 12.03.2004 r. o pomocy społecznej oraz wydanej na podstawie tej ustawy uchwały Rady Powiatu, nie przewidują zmniejszenia lub całkowitego zwolnienia z ponoszenia opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej w sytuacji jego nieobecności w placówce, a także nie przewidują wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Oceniając zaskarżone postanowienie pod względem zgodności z prawem, na wstępie należy wyjaśnić, że decyzja administracyjna może być wydana wyłącznie w takiej sprawie, która jest sprawą administracyjną, a ponadto przepis prawa przewiduje załatwienie takiej sprawy w formie decyzji. Przepisy prawa materialnego przewidują niejednokrotnie decyzyjną formę załatwienia sprawy administracyjnej nie tylko w sposób bezpośredni, ale również przez określenie w formie czasownikowej kompetencji organu do rozstrzygnięcia sprawy, np. zezwala, stwierdza, przydziela, zwalnia itp. /por. uchwała 5-ciu sędziów NSA z dnia 15.11.1999 r., sygn. akt OPK 24/99, ONSA Nr 2/2000, poz. 54/. Art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 12.03.2004 r. o pomocy społecznej /Dz. U. Nr 64, poz. 593, ze zm./, dalej jako ustawa z 2004 r., stanowi że starosta może częściowo zwolnić lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w ust. 1, na wniosek lub z urzędu, ze względu na trudną sytuację materialną rodziny lub osoby. Wyrazy "zwolnić lub odstąpić" zawarte w powołanym przepisie zdecydowanie przemawiają za stanowiskiem, że sprawa administracyjna dotycząca częściowego zwolnienia od opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej jest załatwiana w formie decyzji administracyjnej. Koszt utrzymania dziecka w takiej placówce jest uzależniony m. innymi od wydatków związanych z utrzymaniem domu, zakupu odzieży i środków żywności. Tego rodzaju składniki decydują o wysokości miesięcznej opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, zatem są składnikami rzeczonej opłaty. Przy takim założeniu żądanie zwolnienia w całości lub w części z opłaty za czas pobytu dziecka w domu rodzinnym, urlopowanego przez sąd rodzinny, powinno być załatwione w formie decyzji administracyjnej. Natomiast kwestia czy decyzja będzie pozytywna czy negatywna zdeterminowana będzie okolicznościami faktycznymi związanymi z sytuacją materialną rodziny. Niewątpliwie wydatek związany z utrzymaniem dziecka w okresie jego pobytu w domu rodzinnym wpływa w większym lub mniejszym stopniu na sytuację materialną rodziny. Reasumując, to zdaniem Sądu in merito, art. 81 ust. 4 ustawy z 2004 r. stanowi podstawę prawną do ubiegania się o częściowe zwolnienie z opłaty o jakiej mowa w ust. 1 za okres pobytu dziecka w domu rodzinnym, urlopowanego przez sąd rodzinny. Przy takim zapatrywaniu Sądu, zakres delegacji ustawowej /art. 81 ust. 6 ustawy z 2004 r./ dla rady powiatu, pokrywa się z unormowaniem zamieszczonym w art. 81 ust. 4 powołanej ustawy. Okoliczność, że uchwała Nr [...] Rady Powiatu z dnia [...]r., w brzmieniu nadanym przez uchwałę zmieniającą nr [...] z dnia [...]r., nie przewiduje wyraźnej możliwości częściowego zwolnienia z opłaty za okres pobytu dziecka na wakacjach w domu rodzinnym, nie ma znaczenia w sytuacji kiedy podstawowy akt prawny, będący prawem miejscowym, nie da się pogodzić z rozwiązaniem ustawowym. Sąd zastanawiał się również nad kwestią, czy możliwy jest zwrot opłaty w części dotyczącej wyżywienia z okres pobytu dziecka w domu rodzinnym. Takiej możliwości art. 81 ust. 4 i 6 ustawy z 2004 r. w przeciwieństwie do delegacji ustawowej dla rad gmin /art. 66 tejże ustawy/, odnoszącej się do opłat za pobyt w domach pomocy społecznej nie przewiduje, zatem jest to dodatkowy argument, iż częściowe zwolnienie z opłaty z tytułu pobytu dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej za okres pobytu dziecka w domu rodzinnym może być realizowane tylko na tle art. 81 ust. 4 w/w ustawy. Trzeba też dodać, iż pełna opłata za pobyt dziecka w takiej placówce jest de facto ekwiwalentem świadczeń na rzecz dziecka przez placówkę opiekuńczo-wychowawczą, zatem pobyt dziecka w domu rodzinnym zgodny z zarządzeniem sądu rodzinnego, powinien pociągać za sobą zwrot części opłaty w zakresie świadczeń w tym czasie nie spełnianych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwaliło się zapatrywanie, że jeżeli zgodnie z obowiązującym prawem sprawa administracyjna podlega załatwieniu w drodze decyzji, to pismo wydane w tej sprawie należy uznać za decyzję, jeżeli zawarto w nim co najmniej: oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy /chociażby dorozumiane/ i podpis upoważnionego pracownika /dla przykładu wyrok NSA z dnia 20.07.1981 r., SA 1163/81 – OSPiKA Nr 9-10/1982, poz. 169/. Przytoczony pogląd aprobuje także nauka prawa /por. W. Chróścielewski, J.P. Tarno – Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Wyd. Prawnicze "Lexis-Nexis", W-wa 2006 r., str. 163/. Takie elementy decyzji zawiera pismo Starosty z dnia[...]., Nr[...]. 45 akt adm. I instancji/. Jak to już podano w ustaleniach faktycznych od tego pisma złożyli odwołanie R. i M.B., a skoro według Sądu art. 81 ust. 4 ustawy z 2004 r. przewiduje decyzyjną formę rozstrzygnięcia sprawy, zatem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 134 k.p.a. i z tego względu, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c – p.p.s.a., uchylił to postanowienie. O kosztach postępowania Sąd orzekł po myśli art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. Koszty postępowania obejmują tylko koszty przejazdu M.B. od Sądu i z powrotem /20,- zł/. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ odwoławczy rozpatrzy merytorycznie wniesione odwołanie.