II SA/Kr 503/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Ewa Rynczak (spr.) Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. K. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...], na podstawie art. 106 kpa, w związku z art. 53 ust 4 pkt. 9 i ust. 5, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz z art. 16 ust. 1, art. 35 ust. 3, art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.) i treścią Rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430 ze zm.), Prezydent Miasta postanowił uzgodnić pozytywnie projekt decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego będącego przedmiotem wniosku, w odniesieniu do terenów przyległych do pasa drogowego ul. [...] (droga krajowa w zarządzie [...] Zarządu Dróg) z uwagą, że w razie konieczności przebudowy istniejącego zjazdu z ul. [...], należy uzgodnić w [...] Zarządzie Dróg projekt budowlany ewentualnej przebudowy zjazdu, zgodnie z art. 29 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Prezydent Miasta w dniu [...] grudnia 2006 r. (data wpływu do [...] Zarządu Dróg [...] stycznia 2007 r.) Wydział Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta przekazał do [...] Zarządu Dróg projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Rozbudowa i przebudowa istniejącego budynku, obiekt pensjonatowy z restauracją, miejscami postojowymi, małą architekturą oraz infrastrukturą techniczną na działce nr [...] Obr. [...], przy ul. [...] w K." celem dokonania uzgodnienia stosownie do wymogu art. 53 ust. 4 pkt. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. uzgodnienia w zakresie obszarów przyległych do pasa drogowego drogi będącej w zarządzie [...] Zarządu Dróg. Przedłożony projekt decyzji o ustalenie warunków zabudowy w Załączniku nr 1, pkt. II 4 d, e, f, po dopisaniu uwagi zawartej w sentencji niniejszego postanowienia określił dostęp do drogi publicznej od ul. [...] poprzez istniejący zjazd z ul. [...] oraz drogę dojazdową na terenie działek nr: [...], obr. [...]. Podano, że użytkowanie terenu drogi dojazdowej należy uzgodnić z jej właścicielem, a w [...] Zarządzie Dróg należy uzgodnić projekt budowlany ewentualnej przebudowy zjazdu z ul. [...], zgodnie z art. 29 Ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.). W związku z powyższym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.) Prezydent Miasta uzgodnił pozytywnie projekt decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego będącego przedmiotem wniosku w obszarze przyległym do pasa drogowego ul. [...] będącej w zarządzie [...] Zarząd Dróg. W dniu [...] lutego 2007 r. zażalenie na powyższe postanowienie wniosła M. K. reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika procesowego w osobie radcy prawnego. Skarżąca zarzuciła w szczególności zaskarżonemu postanowieniu naruszenie § 77 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publicznej i ich usytuowanie - poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że planowany dojazd w K. jest dostosowany do wymagań ruchu na drodze. Zarzucono również naruszenie § 78 tego rozporządzenia poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że planowany zjazd do ul. [...] spełnia wymagania techniczne przewidziane dla zjazdu publicznego. W zażaleniu zarzucono ponadto naruszenie § 113 rozporządzenia, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że planowany zjazd do ulicy [...] jest usytuowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu. Zarzucono ponadto naruszenie § 155 pkt. 3 rozporządzenia poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że planowany dojazd nie spowoduje wydłużenia czasu dojazdu służb ratowniczych oraz nie ogranicza dostępu do zaopatrzenia wodnego w celach ratowniczych. Postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...], na podstawie art. 53 ust. 4 pkt. 9 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 35 ust. 3, art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt. 1 kpa w związku z art. 144 kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu swojego postanowienia podało, że zgodnie z art. art. 53 ust. 4 pkt. 9 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzje o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Uzgodnienie to następuje w trybie art. 106 kpa, zgodnie z którym jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu (uzgadniającego) o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. Organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin. Organ obowiązany do zajęcia stanowiska może jedynie w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Z kolei zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowe uzgodnienie następuje na podstawie przepisów właściwych dla organu uzgadniającego - działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta - Z-cy Dyrektora [...] Zarządu Dróg w K. Istota postanowienia uzgadniającego polega przede wszystkim na określeniu warunków, po spełnieniu których przedmiotowe zamierzenie w punktu widzenia przepisów ustawy o drogach publicznych może zostać zrealizowane lub akceptacji rozwiązań zaproponowanych w projekcie uzgadnianej decyzji. Kolegium na etapie przedmiotowego postępowania uzgadniającego nie znalazło podstaw do kwestionowania zaskarżonego postanowienia i podważania jego zasadności. Podkreśliło ponadto, że z istoty decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wynika, iż decyzja ta nie rodzi praw do terenu, jak również nie narusza prawa własności oraz innych praw osób trzecich. Celem takiej decyzji jest stwierdzenie dopuszczalności, z punktu widzenia przepisów prawa, określonego rodzaju zamierzenia inwestycyjnego wobec wskazanego terenu, przy czym decyzja ta nie przesądza o możliwości realizacji inwestycji. Należy jednak podkreślić nade wszystko - że weryfikacja samej decyzji oraz ustalonych na jej podstawie parametrów architektoniczne - budowlanych nie może odbywać się na etapie postępowania uzgadniającego, gdyż zakres tego postępowania jest ograniczony. Zagadnienia z zakresu Prawa budowlanego, a w szczególności dotyczące projektu budowlanego stanowiącego załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę rozpatrywane będą na kolejnym etapie postępowania. Zarzuty pełnomocnika Strony skarżącej koncentrują się na przepisach szczególnych z zakresu warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. W szczególności kwestia ewentualnego utrudnienia dostępu służbom ratowniczym nie może być na obecnym etapie postępowania rozpatrywana. Zarządca drogi, a więc wyspecjalizowany organ administracji publicznej dokonał oceny planowanego zamierzenia z punktu widzenia możliwości jego skomunikowania z drogą publiczną- ulicą [...] - pozostającą w jego zarządzie. Na uwagę zasługuje, że w ocenie organu prowadzącego postępowanie główne, który sporządził projekt decyzji, czego zresztą nie kwestionuje organ uzgadniający - obsługa komunikacyjna od ulicy [...] zapewniona jest przez istniejący wjazd oraz poprzez drogę dojazdową. Wskazano, aby linia zabudowy uwzględniała wymogi z art. 43 ustawy o drogach publicznych, tj. odległość 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ulicy [...] stanowiącej drogę krajową. Podsumowując, Kolegium Odwoławcze nie stwierdziło podstaw do kwestionowania pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o ustalenia warunków zabudowy przez zarządcę drogi. Zaskarżone postanowienie uzgadnia projekt decyzji, co pozostaje w zgodności z linią orzeczniczą Samorządowych Kolegiów Odwoławczych, jak również Sądów Administracyjnych. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w dniu 30 maja 2007 r. wniosła M. K. reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika procesowego w osobie radcy prawnego, wnosząc o jego uchylenie z uwagi na niezgodność z prawem. Skarżąca zarzuciła naruszenie § 77, § 78, § 113, § 155 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Skarżąca zwróciła uwagę między innymi, że planowany dojazd jest usytuowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu oraz że powoduje ograniczenie dostępu służbom ratowniczym. Ponadto stwierdziła, iż Kolegium Odwoławcze nie dokonało merytorycznego rozpoznania, a jedynie ograniczyło się do utrzymania w mocy postanowienia wydanego przez organ l instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Orzekanie w myśl art. 135 p.p.s.a. następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Przepisy ustawy przewidując jedynie uprawnienia kontrolne sądów administracyjnych nie dają im kompetencji do zastępowania organów administracji publicznej w wykonywaniu ich zadań orzeczniczych . Przedmiotem postępowania sądowowoadministracyjnego w niniejszej sprawie jest zaskarżone postanowienie organu administracji publicznej, które dotyczy kwestii uzgodnienia projektu decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji będącej przedmiotem wniosku wynikającej w toku postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga o istocie sprawy (art. 123 § 1 i § 2 k.p.a). Dlatego też kontrola Sądu ogranicza się tylko do zbadania prawidłowości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego jego wydanie postanowienia organu l instancji i nie może dotyczyć niezwiązanych z nim bezpośrednio kwestii materialnoprawnych. Mając na uwadze cytowane wyżej przepisy ustawy, a także okoliczności wynikające z akt sprawy, należy uznać że skarga jest uzasadniona, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazanych. Zaskarżone postanowienie z dnia [...]r, jak też postanowienie organu l instancji z dnia [...]r. zostały wydane na podstawie art. 53 ust 4 pkt 9 i ust. 5 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. 2003r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z art. 106 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem decyzje, o których mowa w art. 51 ust.1, wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą dróg - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Przy czym uzgodnienie takie następuje w trybie art. 106 k.p.a. Przepis art. 106 § 1 k.p.a. stanowi, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ ( wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie ), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Współdziałanie organów następuje na etapie przygotowania decyzji i ma zastosowanie do organów, którym przepisy prawa materialnego przyznały uprawnienia do załatwiania spraw określonego rodzaju w drodze postępowania administracyjnego. Postępowanie przed organem współdziałającym ma charakter pomocniczy wobec postępowania głównego. Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska zawiadamia o tym stronę. Organy współdziałające w wykonywaniu uprawnień są organami równorzędnymi, posiadającymi samodzielne kompetencje. W związku z tym, przepis art. 106 k.p.a. nie dotyczy organów które powiązane są ze sobą zależnością służbową, pozostających w stosunku nadrzędności i podporządkowania organizacyjnego. A zatem przepis art. 106 k.p.a. nie będzie miał zastosowania w sytuacji gdy do wydania decyzji w postępowaniu głównym jak i do wydania uzgodnienia ( zajęcia stanowiska ) uprawniony jest ten sam organ. W takim przypadku dochodziłoby do uzgodnienia "z samym sobą". Taki pogląd reprezentowany jest w doktrynie i w orzecznictwie - ( zob. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan : Postępowanie administracyjne ogólne , Warszawa 2003r, s. 559 , J. Człowiekowska : O współdziałaniu organów administracji publicznej na przykładzie postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu CASUS 2005r.,nr 3, s.24 ). W niniejszej sprawie Prezydent Miasta przekazał do [...] Zarządu Dróg projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Rozbudowa i przebudowa istniejącego budynku, obiekt pensjonatowy z restauracją, miejscami postojowymi, małą architekturą oraz infrastrukturą techniczną na działce nr [...] Obr. [...], przy ulicy [...] w K." w celu dokonania uzgodnienia w zakresie obszarów przyległych do pasa drogowego drogi będącej w zarządzie [...] Zarządu Dróg. Organem uprawnionym do wydania decyzji w postępowaniu głównym jest w myśl art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Prezydent Miasta, po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53ust. 4 cyt. ustawy. W świetle przepisu art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 cyt. ustawy nakaz uzgodnienia decyzji z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego w granicach miasta K. - miasta na prawach powiatu, jest Prezydent Miasta, co wynika z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych. A zatem jest to ten sam organ który prowadzi postępowanie główne dotyczące ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego jak i postępowanie uzgadniające. [...] Zarząd Dróg wykonujący zarząd ulicą [...], należącą do dróg krajowych, nie jest organem uzgadniającym o którym mowa w art. 53 ust. 4-5 ustawy z dnia 27.03 2007r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust 2 pkt 2-4 i ust. 5 może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy ; jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. Z kolei, stosownie do art. 21 ust.1 a cyt. ustawy, zarządca drogi może upoważnić pracowników odpowiednio: urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. W związku z tymi przepisami utworzenie wyspecjalizowanej jednostki organizacyjnej, będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw z zakresu zarządu, a w szczególności wydawania aktów administracyjnych, następuje z upoważnienia zarządcy drogi, którym jest Prezydent Miasta. W związku z powyższym, w niniejszej sprawie brak było podstaw prawnych do wydania odrębnego aktu administracyjnego ( postanowienia ) w trybie art. 106 k.p.a. Organy obu instancji naruszyły ten przepis, ponieważ wydanie zaskarżonego postanowienia, jak też postanowienia organu l instancji w niniejszej sprawie, było niedopuszczalne, a to z kolei mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie ustalenie przez zarządcę drogi warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w obszarze przyległym do pasa drogowego, powinno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji wydanej w sprawie głównej o ustalenie warunków zabudowy, kończącej to postępowanie i dopiero taka decyzja wraz z uzgodnieniem w zakresie obszaru przyległego do pasa drogowego podlegałaby kontroli ze strony Sądu w administracyjnym toku postępowania. Na obecnym etapie postępowania nie jest więc możliwe ustosunkowanie się Sądu do zarzutów podniesionych w skardze przez skarżącą, skoro niedopuszczalne było wydanie postanowienia uzgadniającego w trybie art. 106 § 1 k.p.a. k.p.a.. Taka kontrola Sądu następuje dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por.- wyrok NSA z dnia 10.02.1981r. SA 910/80 ONSA 1981r. nr 1, poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia WP LexisNexis W-wa 2005r. str.145 1.14 ) Mając powyższe na uwadze , Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt. l sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), w myśl którego, Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla w całości decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzeczenie o kosztach wydano na podstawie art. 200 cyt. ustawy.