II OW 4/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj( spr.) sędzia del. NSA Paweł Miładowski Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta L. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego Miasta L. a Prezydentem Miasta L. w przedmiocie wniosku K. R. dotyczącego przeprowadzenia prac ziemnych i budowlanych postanawia: wskazać Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta L. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku K. R. z dnia [...] w sprawie przeprowadzenia prac ziemnych i budowlanych. Wnioskiem z dnia 17 listopada 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. wniósł - na podstawie art. 22 § 2 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze. zm.) - o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego Miasta L. a Prezydentem Miasta L. w przedmiocie organu właściwego do rozstrzygania sprawy z wniosku K. R. W uzasadnieniu wniosku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. podał, że sprawa dotyczy zmiany ukształtowania terenu działki nr ewid. [...] zlokalizowanej w L. przy Al. [...], stanowiącej własność Gminy L., dokonanej samowolnie przez dzierżawcę gruntu M. i P. Ś. Wniosek - pismo z dnia [...] - został złożony w Urzędzie Miasta L., Wydział Architektury i Budownictwa. Na podstawie art. 65 k.p.a. wniosek przekazano do rozpatrzenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego miasta L. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. wskazał, że podstawowym zarzutem podnoszonym przez K. R. w stosunku do właściciela działki nr ewid. [...] jest fakt, że roboty ziemne wykonane na tej działce są powodem zmiany przepływu wód powierzchniowych, co w konsekwencji jest przyczyną zalewania działki stanowiącej własność skarżącej, która graniczy z przedmiotową działką. W wyniku przeprowadzonej przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego miasta L. kontroli w dniu [...] oraz na podstawie dostarczonych i złożonych wyjaśnień stron ustalono, że właścicielem działki nr ewid [...] jest Gmina L., zaś M. i P. Ś. są dzierżawcami. Poza robotami ziemnymi zostało wykonane przez dzierżawców ogrodzenie przedmiotowej nieruchomości; działka jest wolna od zabudowy. W toku dalszych czynności ustalono, że dzierżawca przedmiotowej działki uzyskał od organu architektoniczno - budowlanego stosowny dokument wyjaśniający stan prawny realizacji ogrodzenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. podkreślił, iż w wyniku prowadzonych robót ziemnych nie powstał żaden obiekt budowlany ani też żadne urządzenie techniczne, do których miałyby zastosowanie przepisy ustawy - Prawo budowlane. Mając na uwadze przepisy wynikające z ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 z 2001 r.) regulujące właściwości stosownych służb, niezrozumiały jest fakt przekazania do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej do organu nadzoru budowlanego, gdyż zakres kompetencji określony przepisami uniemożliwia organowi nadzoru budowlanego wydanie stosownego rozstrzygnięcia w formie decyzji. Natomiast kwestia ogrodzenia została rozpatrzona przez organ architektoniczno - budowlany przy piśmie z dnia [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej "p.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 tej ustawy spory te rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozstrzygania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało uruchomione na skutek wniosku K. R. z dnia [...]. We wniosku tym K. R. zgłosiła zastrzeżenia w związku z przeprowadzonymi przez P. Ś. pracami ziemnymi i budowlanymi na działce nr ewid. [...]. W punkcie pierwszym pisma K. R. podała, iż P. Ś. podwyższył teren działki nr ewid. [...] o ok. 1m, co powoduje zalewanie działki wnioskodawczyni, gdyż zahamowany został grawitacyjny odpływ wód deszczowych. Nadto w punkcie drugim wniosku wskazała, że w drugiej połowie [...] r. zostało wykonane ogrodzenie tej działki siatką stalową na słupkach stalowych i fundamencie betonowym. Część tego ogrodzenia została wykonana nad istniejącą siecią gazową, co - zdaniem wnioskodawczyni - jest niedopuszczalne według przepisów Prawa budowlanego. Na roboty te inwestor prawdopodobnie nie miał pozwolenia z Wydziału Architektury i uzgodnienia z ZUD w L.. Ogrodzeniem objęto istniejący kanał sanitarny oraz sieć wodociągową, do których wykonane są przyłącza wodno - kanalizacyjne. Ogrodzenie pozbawia K. R. dostępu do zasuwy wodociągowej i studzienki kanalizacyjnej. Z tych powodów K. R. wniosła o doprowadzenie działki nr ewid. [...] do stanu pierwotnego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. po przekazaniu mu wniosku (postanowieniem Prezydenta Miasta L. z dnia [...]) pismem z dnia [...] - powołując się na przepisy art. 81 ust. 4, art. 84a, art. 81 i art. 81c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) - zawiadomił K. R. i P. Ś., że w dniu [...] zostanie przeprowadzona "kontrola przestrzegania przepisów Prawa budowlanego związana z wykonaniem ogrodzenia oraz nawiezieniem ziemi na działkę nr ewid [...] przy Al. [...] w L.." Jednocześnie, kolejnym pismem z tej samej daty, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. powiadomił K. R. i P. Ś., że przekazane pismo nie zostanie rozpatrzone w ustawowym terminie z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i podał przewidywany termin załatwienia sprawy - [...]. W tym miejscu przypomnieć należy, iż postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367/90, ONSA z 1990, Nr 2-3, poz. 47). Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. K. R. we wniosku z dnia [...] domagała się wyjaśnienia kwestii, czy prace ziemne (nawiezienie ziemi) i budowlane (budowa ogrodzenia) zostały przeprowadzone zgodnie z przepisami ustawy - Prawo budowlane i interwencji (doprowadzenia działki nr ewid. [...] do stanu pierwotnego). Sformułowanie wniosku jednoznacznie wskazuje, że wnioskodawczyni żąda oceny legalności przeprowadzonych prac na terenie przedmiotowej działki. Kontrola zaś przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego należy do zadań organów nadzoru budowlanego - art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Organem właściwym w I instancji w tych sprawach, za wyjątkiem spraw określonych w art. 82 ust. 3 i 4 tej ustawy, jest - stosownie do art. 83 ust. 1 ustawy - powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. A zatem, właściwym organem dla rozpoznania wniosku K. R. jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. Nadto, w niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. po przekazaniu mu wniosku K. R. przeprowadził oględziny działki nr ewid. [...]. W trakcie oględzin wykonano zdjęcia działki nr ewid. [...] i działki stanowiącej własność wnioskodawczyni, z oględzin tych sporządzono protokół. A zatem, organ nadzoru budowlanego na podstawie pisma K. R. wszczął i prowadzi postępowanie administracyjne w związku z "przeprowadzonymi przez P. Ś. pracami ziemnymi i budowlanymi na działce nr ewid. [...]." Jak stanowi art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Postępowanie administracyjne wszczyna się w celu "załatwienia sprawy", przez co należy rozumieć - wydanie decyzji, chyba, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej - art. 104 § 1 k.p.a. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji - art. 104 § 2 k.p.a. Wszczęte postępowanie administracyjne musi być zakończone załatwieniem sprawy (art. 104 § 1 k.p.a.). Jeśli zaś postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.). W szczególności, jeżeli żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do jej istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte tym żądaniem, jako bezprzedmiotowe winno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Jeżeli natomiast wniosek dotyczy kilku spraw, w tym także sprawy, do załatwienia której organ, do którego wpłynął wniosek nie jest właściwy, to wówczas organ ten winien prowadzić i zakończyć sprawę, w której wszczął i prowadził postępowanie administracyjne i jednocześnie pouczyć wnoszącego podanie, że w tej innej sprawie powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu - art. 66 § 1 i 2 k.p.a. Mając na uwadze podniesione wyżej okoliczności stwierdzić należy, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. winien postępowanie administracyjne wszczęte na skutek wniosku K. R. zakończyć wydaniem odpowiedniej decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty bądź kończącej postępowanie w inny sposób. Od wydania stosownej decyzji organu nadzoru budowlanego nie zwalnia pismo organu architektoniczno - budowlanego z dnia [...], na które Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. powołał się w uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Pismo to dotyczy bowiem zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia, nie zaś oceny zgodności przeprowadzonych robót budowlanych z Prawem budowlanym, a tym samym nie stanowi oceny przez organ nadzoru budowlanego stanu faktycznego, jaki zaistniał w [...] r. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.